我国新修订的《水污染防治法》的突破

张利春

摘要本文指出我国于2008年新修订的《水污染防治法》跟原法比较而言,有许多突破,对加强水体污染防治,保护环境具有重要意义。

关键词水污染防治法 突破

中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-331-02

我国新修订的《水污染防治法》(下文简称新法)于2008年2月28日在全国人大常委会通过,并于该年6月1日开始施行。相对于原法而言,新法做了大幅度修改,有很多突破和亮点,在社会上产生了较大反响,现笔者把其中的一些主要的突破列出并简要阐述。

一、强化地方政府责任

(一)明确规定地方政府对本级行政区域的环境质量负责

新法第四条对原法第三条进行了修改,明确规定:县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施,对本行政区域的水环境质量负责。“对本行政区域的水环境质量责”是新增的,意义不寻常。水环境质量的维持是水污染防治法制定的最终目的,整部法律是以水环境质量为核心,所以“对水环境质量负责”字字千斤,大大增加了政府的环保压力。“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施”的弹性较大,缺乏可度性,因为对“对策和措施”没有质和量的要求,意味着政府只要采取了防治水污染的对策和措施就行了,至于要达到什么要求和标准,符合什么条件,则在所不问,这样政府的环境保护工作可能马马虎虎,责任感不强。本来,我国一些地方政府环境保护意识就差,不重视环境保护工作,把环保保护看作一项无关紧要的事,对于环保工作能拖则拖,能免则尽力免,常钻法律的空子,推卸环保责任。明确规定对本行政区域的水环境质量负责,意味着地方政府对水环境的保护工作有了衡量的标准,即水环境质量,若水环境质量不合格或者没提高,则证明政府的水环境保护工作有问题,没做好,无形中给了政府更大压力。

(二)国家施行水环境目标责任制和考核评价制,将水环境目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容

这是新法的一项新规定,可以说是增强政府环境保护责任感的关键。我国的环境保护法规虽不如西方一些国家的环境法规完善健全,但还算比较齐全,发展比较快,中央政府也很重视环境保护,为什么环境质量却越来越差呢?主要原因之一是政府的政绩观和政绩评价标准有问题。上级政府对下级政府的政绩评价和考核以GDP为主要指标,地方各级政府都普遍以经济增长作为自己最重要的政绩,片面追求GDP增长,不顾环境保护,以致环境法规没有贯彻落实。要使环境保护得到政府重视,环境法规得以贯彻落实,就必须改变这种不科学的政府政绩评价标准,而应将环境目标的完成情况纳入政府政绩评价标准体系当中。

(三)增加地方政府职责

第一,在城镇污水处理方面,增加了这样一条:县级以上地方人民政府应当通过财政预算和其他渠道筹集资金,统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网,提高本行政区域城镇污水的收集和处理率。第二、加强对饮用水源的保护责任,新增了第61条与63条的内容。第61条规定:县级以上地方人民政府应当…确保饮用水安全。第63条规定:国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据水环境保护的需要,可以规定在饮用水水源保护区内,采取禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥、农药以及限制种植养殖等措施。第三、新增对水污染事故处置责任。修订前的水污染防治法没有规定政府的水污染事故处置责任,而新法规定:各级人民政府及其有关部门,可能发生水污染事故的企业事业单位,应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。

环境保护是一项公益事业,公益事业主要依靠政府来经营,市场往往是失灵的。我国的环境保护工作一直拖后腿,环境保护任务不能如期完成,主要原因是法律政府规定的环保职责太少,政府对环境保护没有给与应有的重视。强化政府环保责任,增加政府环保职责是环境保护事业的属性决定的,也是我国环保现实所必需,是未来我国环境法规修改必须考虑的一大因素。

二、加强饮用水保护

修订前的《水污染防治法》关于饮用水保护的法条只有两个,而新法设专章10条,新增了内容,加强了饮用水保护。新增内容主要表现在:明确饮用水水源保护区的划定机关和争议解决机制,对饮用水水源保护区实行严格管理,规定禁止在饮用水水源保护区内设置排污口,在饮用水准保护区内实行积极的保护措施。

卫生与健康是与人们利益最密切最重要的问题,国家制定《水污染防治法》的根本目的是保证饮用水卫生,保护人们的身体健康,因此加强饮用水保护是水污染防治法修改最基本的方面。

三、加大处罚力度,完善处罚措施

加大违法处罚力度是本次水污染防治法修订最突出的亮点之一,社会反响最强烈,得到了人们的积极评价。

(一)增加罚款额度

2000年发布的《水污染防治实施细则》第30条第1项规定,拒报或者谎报国务院环境保护部门规定的有关污染物排放申报登记事项的,可以处1万元以下的罚款。而新法规定处一万元以上十万元以下的罚款,大大提高了罚款额度。向水体排放油类、酸液、碱液的,原法规定处以五万元以下罚款,新法规定处2万元以上20万元以下罚款,不但增加了罚款绝对数,还规定了最低限额。

(二)对于造成水污染事故的罚款额不再有明确的上限

现行的《水污染防治法实施细则》对水污染事故处罚的最高限额是100万元人民币,而新修订的《水污染防治法》则规定:“对造成一般或者较大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款;对造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款”,同时,对超标排污或者超过重点水污染物排放总量控制指标的罚款数额,也修改为“处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”,也就是说,超标排污行为越严重,造成的损失就越大,罚的款就越多,没有明确的上限。

(三)对造成水污染事故的直接负责的主管人员和其他直接责任人罚款,不仅罚单位,还要罚个人

新法规定,企事业单位造成水污染事故的,除对单位给予处罚外,还可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。新法同时还规定,违反本法规定,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。原法规定对责任人员给与行政处分,不是罚款,实际上难以实施。行政处分由责任人的单位或上级主管单位实施,而违法排污往往是单位的集体行为,是经过单位决策层决策的或者符合单位内部精神,违法排污符合单位利益,所以单位往往会包庇责任人,减轻或者不予处分,更何况违法排污的大多是非国有企业,国家对它们的干预十分有限。

(四)造成污染事故的不但要罚款,而且要承担治理责任

新法第八十三条规定,企业事业单位违反本法规定…处以罚款,责令限期采取治理措施,消除污染;不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的,由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担。原法对这种情况仅规定罚款。新法规定既罚款又治理,增加了排污者的违法成本,有利于促使排污者守法。

(五)新设代为治理、强制拆除、费用由违法单位负担的处罚措施

新法第75条规定:“在饮用水水源保护区内设置排污口的…逾期不拆除的,强制拆除,所需费用由违法者承担。”第83条规定:“不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的,由环境保护主管部门指定有能力的单位代为治理。”“代为治理、强制拆除、费用由违法单位负担”,是新法的新规定,原法没有。“代为治理,强制拆除”适用于排污方不愿或无能力治理污染,拆除违法设施的情形,是一种有效的违法弥补措施,切实可行,效果好。我国的排污企业大多不具有污染治理能力,即使有一定污染治理能力,能力也十分有限,代为治理能弥补治污能力的不足。“代为治理”可以说是一种市场手段,前景广阔,许多国家已把它作为一种新兴产业加以发展,即环保产业,既有利于污染防治,又能促进经济发展。这种环保产业在我国现已有所发展,沿海一些城市出现了专门经营环保产业的企业。

(六)处罚环保部门

原法规定了环保部门的职责,却没有规定责任追究,而新法做了规定。新法第69条规定:“环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权限的部门,不依法…对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这项规定增强了环保部门的责任感。

(七)超标排污违法

按原法规定,企业超标排污不属于违法行为,只要缴纳超标排污费即可。而新法规定超标排污是违法行为,不但要缴纳超标排污费,而且要治理,并受处罚。新水污染法第74条规定:“违反本法规定,排放水污染物超过…排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的…限期治理,处以应缴纳排污费二倍以上五倍以下的罚款。”这种措施有利于遏制超标排污,增强排污企业的环保意识。

四、完善重点水污染物排放总量控制制度

污染物排放总量控制制度是控制污染物排放的有效手段。原水污染防治法对重点水污染物总量控制仅刚刚涉及而已:“省级以上人民政府……可以实施重点污染物排放的总量控制制度,并对有排污量削减任务的企业实施该重点污染物排放量的核定制度。具体办法由国务院规定。”就只有这些文字表述。而新法做出了较详细规定。

(一)明确规定必须对重点水污染物排放实施总量控制制度,不管是什么水体,不管是什么排污企业

而原法规定实施重点水污染物排放总量控制制度的水体是实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体,企业是有排污量削价减任务的企业。而这样的“企业”和“水体”在实际中往往难以确定,概念模糊。

(二)规定分配重点水污染物排放总量控制指标

将指标分解落实到县市人民政府,再分配到排污单位,并公布。把指标分配到各排污单位,便于指标的管理和落实。

(三)加强对超过重点污染物排放总量控制指标地区的监管

新法规定,“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区,有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”

五、完善内河船舶的污染防治

为了加强内河船舶的污染防治,减少和降低船舶作业活动对内河水域的污染,新法主要做了以下三个方面的修改:

(一)明确船舶应当采取的防污措施

新法规定了具体的防污措施,船舶应当配置相应的防污设备和器材,持有合法有效的防止水域环境污染的证书与文书;进行涉及污染物排放的作业时,要严格遵守操作规程并如实记载。而原法仅笼统规定“必须采取防止溢流和渗漏的措施”,没具体的措施。

(二)加强对船舶污染、废弃物处理单位的管理

新法规定:“港口、码头、装卸站和船舶修造厂要备有足够的船舶污染物、废弃物的接收设施;从事船舶污染物、废弃物接收作业或者从事装载油类、污染危害性货物船舱清洗作业的单位,应当具备相应的接收处理能力。”

(三)加强对船舶作业的污染监控

新法规定:“船舶进行残油、含油污水、污染危害性货物残留物的接收作业,或者进行装载油类、污染危害性货物船舱的清洗作业;船舶进行散装液体污染危害性货物的过驳作业以及进行船舶水上拆解、打捞或者其他水上、水下船舶施工作业的,应当报作业地海事管理机构批准。在渔港水域进行渔业船舶水上拆解活动的,应当报作业地渔业主管部门批准。”

一直以来,我国内河船舶污染相当严重,主要原因是船舶缺乏防污设备,港口、码头没有污染物接受处理设施,有关作业不规范,不符合环保要求,以上三方面的修改无疑是抓住了关键,对控制内河船舶污染至关重要。

六、完善诉讼制度

(一)新设共同诉讼制度

新法规定:“因水污染受到损害的当事人人数众多,可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。”共同诉讼是我国环境法规中的空白,但在国外环境法规中早就有了。如日本《公害纠纷处理法》第42.6条规定,有关公害危害的纠纷拥有共同利益的多数人,可以从其中选定一人或数人做当事人,代表全体受害者参加裁定程序。环境污染受害者往往是多数人,甚至成百上千,因此共同诉讼符合环境污染纠纷的特征,是处理好环境污染纠纷的必然要求。不但如此,而且它有利于维护受害者利益。首先,众多受害者在环境污染损害诉讼面前,常常处于观望状态,相互期盼,没人愿出头当英雄,积极参与诉讼。即使有人出面诉讼,意见也不一致,仅局限于个人利益范围。设立共同诉讼制度,增强了民众的法律维权意识,提高了诉讼效率。其次,共同诉讼的原告多,牵涉面广,社会影响大,给污染者和法院较大压力,促使污染者积极配合诉讼,承担自己应承担的法律责任,以及人民法院依法履行诉讼职责。

(二)规定环保部门和有关社会团体可以支持诉讼,鼓励法律服务机构和律师为受害人诉讼提供法律援助

环境污染受害人相对于污染者来说是弱者,加之环境污染纠纷复杂,环保部门和社会团体支持诉讼,法律机构和律师的法律援助,对维护受害者利益意义重大。