我国区域经济发展中地方政府合作困难的原因与措施探析

李尧远　任宗哲

摘要：运用文献分析和规范分析的方法对我国地方政府合作困难的原因及促进其合作的措施进行了探讨。认为某些地方政府缺乏合作意识、产业同构和重复建设、地方之间的不平衡发展、合作结果难以度量的特性以及契约精神在地方政府层面的欠缺成为制约地方政府合作的主要因素。唤醒地方政府的合作意识、改变传统的“单中心”发展理念、将某些行业的增值税变为消费税、建立区域协调管理机构是促进地方政府合作的有效措施。

关键词：地方政府；产业同构；不平衡发展；契约精神

中图分类号：C939文献标识码：A文章编号：1000-2731(2009)05-0148-06

伴随着全球化的进程，地区与地区、国家与国家之间的合作愈显频繁，可是同处一国之内的我国的地方政府合作的并不愉快。所谓政府间的经济合作会议要么变成对区域间经济资源进行瓜分的“巴黎和会”，要么变成一致对外争夺项目和资源的利益同盟。而在最初良好愿望激励下的种种打破障碍共同发展的努力要么收效甚微，要么胎死腹中。分析我国区域经济发展中地方政府合作困难的原因并探讨促进其合作的措施对于区域经济的发展具有重要意义。

一、文献回顾与述评

在关于地方政府合作困难原因的分析中，主要有两种观点。其一，王小卫、蔡新会认为，区域之间的市场发育程度是影响区域合作的重要原因，不同的市场发育程度下政府对市场的干预不同，市场主体活动的主动性不同，从而影响区域之间的政府合作。…这种把地方政府合作困难的原因归结为市场发育程度和市场主体活动主动性的看法实际上主要阐述的是地方政府合作困难的外在原因，并未揭示其本质。其二，北京大学的周黎安教授从地方政府官员政治晋升博弈的角度进行了剖析。他认为，在我国，不同地区的地方官员不仅仅在经济上为GDP和利税进行竞争，而且同时也在“官场”上为晋升而竞争。在政治晋升博弈中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会。因此，在地方官员的行为对邻近地区存在“溢出效应”的场合，政治晋升博弈的基本特征就是促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次，在成本允许的情况下，参与人不仅有激励做有利于本地经济发展的事，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情(如阻碍外地的产品进入本地市场)；对于那些利己不利人的事情激励最充分，而对于那些既利己又利人的双赢合作则激励不足。这就是为什么处于政治锦标赛博弈中的政府官员不愿意合作却愿意支持“恶性”竞争的基本原因。但是，晋升博弈的理论仍然对很多地方政府的不合作现象难以作出有效的解释，比如，为什么区域发展差距较大的地方政府之间合作的难度也比较大?很多情况下损人利己和损人不利己的行为并不一定能够改变两地官员目前的相对位次，那么他们为什么仍然不积极合作?不同层级的地方官员之间和不存在晋升博弈性质的官员之间为什么也合作困难?这些问题说明仍然有必要去探索地方政府合作困难的其他原因。

在促进地方政府合作措施的探讨中，主要有以下三种观点：其一，建立科学的地方政府官员绩效评价体系。汪伟全等人认为，应当树立科学的政绩观，建立一套涵盖了绿色GDP指标的科学、规范、可量化的干部绩效考核体系。建立科学的地方官员绩效考核制度，不仅可以在一定程度上克服由于政治晋升博弈给地方官员合作带来的不良影响，而且也可以有效抑制地方保护主义。其二，中央政府的支持与诱导是区域内地方政府合作不可缺少的条件。由于信息不对称，交易费用高等问题的存在，地方政府的自发性合作行为并不总是会发生。为此，中央政府对地方政府之间关系的协调和诱导就显得尤为重要。区域内地方政府合作的动力除了共同利益驱使之外，还来自中央政府的政策鼓励与诱导。区域经济发展中遇到的各种各样需要地方政府合作解决的问题是近年来才出现的，在国家的层面上还没有协调与激励的机构与政策，所以，就地方政府的合作而言，国家的参与是必不可少的，但其作用也是有限的，很多具体的措施还是要相关地方政府协商解决。其三，建立制度化的区域合作协调机制。促进各地方政府合作，解决“个体理性”与“集体理性”冲突的办法不是否认地方政府的利益，而是需要一种区域合作协调机制，在满足个体理性的前提下达到集体理性，以促进地方政府之间的合作。很多文献中也提到这样的政策建议，但具体该建立一个什么样的机制、这样的机制如何行之有效地运转却都语焉不详。当前在我国已经存在相当多的跨区域合作协调机制，但其现实效果都不十分理想。上述建议的措施都有一定的现实意义，但其还有一定局限性，因此，有必要探讨促进地方政府合作的其他措施。

二、我国地方政府合作困难的原因分析

(一)某些地方政府缺乏合作意识

这个原因针对的主要是地方政府无意识不合作的现象。造成地方政府缺乏合作意识的原因主要有以下几点：首先，长期的计划经济体制使得一些地方政府形成了接受上级任务和命令的惯性，而缺乏自主决定和发展的主动性。其次，某些地方政府自利、短视和狭隘的执政思维使得他们缺乏合作意识。很多地方政府只是埋头做自己的事情，自以为只要管好自己辖区内的事就万事大吉，没有必要与外界进行合作，重要的是，他们看不到合作能给他们带来的利益和收获，只是把与外界的合作看作一种可尽可不尽的义务，看不到合作是一种双赢或者多赢的互动。另外，对于区域性的公共问题，普遍存在着事不关己，高高挂起的消极心态，存在“又不是我一家政府的事”的自利心态，存在着“搭便车”的投机心态，因此，在这些地方政府执政者的思维里很少存在以合作的方式来解决问题、共谋发展的理念。

(二)产业同构和重复建设的影响

产业同构与重复建设抹煞了不同区域之间的比较优势，这使得不同区域之间分工与互补的可能性逐步减少，从而使地方政府之间失去了合作的动力基础。产业同构与产业的区域专业化是相对的。区域的专业化可以带动区域在某个生产领域的技术进步，包括生产技术的提高与创新，增加人力资本的积累，促进管理经验的积累和创新；可以实现优势资源的优化利用，提高资源的配置效率，还可以通过前向、后向和旁侧联系，发展以专业化部门为组织中心的产业联系，提高区域经济的结构效率。区域的专业化生产是区域分工的主要形式。区域分工能使一国内各区域在充分利用区内优势的基础上实现区域专门化生产，并通过区际交换实现其专门化部门生产的产品价值与满足自身对本区域不能生产或生产不利的产品的需求，从而扩大区域的生产能力，增进区域利益。由此可见，区域之间如果实现了专业化的分工，就不仅可以带来区域之间的资源和要素流动，而且还使得区域之间在商品和劳务的供需方面形成更深的依赖，区域之间互补性逐渐增强，这样区域之间的经济联系就会随着区域分工的发展而逐步增强。在这种情况下，地方政府为了自身区域

经济的增长就会加强彼此在基础设施、政策等方面的合作。尽管在大多数情况下，经济区和行政区并不一致，但是经济区经济的专业化同样具有上述的各种有利影响，更能促使地方政府进行合作，加快经济区经济专业化的发展，从而分享区域专业化带来的利益。然而，产业同构的现实强化了地方政府的地方保护主义倾向，妨碍了区域专业化的形成。在各省制定“2010年远景目标规划”时，全国30个省市区中以汽车为支柱产业的有22个，机械工业有25个，电子工业有24个，石化业有23个，建筑和建材业有19个，冶金业有15个，纺织业有11个，食品业有8个，医药业有7个，出现了严重的产业发展计划的趋同。与此同时，高新技术产业也呈出了趋同现象。前些年，国家有关部门曾对全国高新区3 990种产品进行统计，结果显示微电子和电子信息技术的产品共1 288种，占32.3％。各个地区严重的产业同构使得不同地区忽略自己的比较利益，阻碍了区域专业化的形成，限制了区域之间的分工与合作，使区域之间的互补性和贸易机会减少，造成的结果是相同的产业布局使进入同一产业的企业一起争夺发展所需的稀缺资源，地方政府为了增加本地的财政主动性，加快经济的发展速度、提高就业率，采用种种手段直接或间接地涉足资源争夺的行列，这不仅摧毁了合作的基础而且把本应有的合作人为地变成了大战。

(三)地方之间的经济差距与不平衡发展增加了地方政府之间合作的难度

在研究区域经济非均衡发展时，瑞典著名经济学家冈纳·缪尔达尔(Gunnar Myrdal)在其于1957年出版的《经济理论和不发达地区》一书中首先提出了累积因果理论(Cumulative Circle and Causa-tion)。该理论提出了极化效应(polarized effect)、扩散效应(spread effect)和回流效应(backwash effect)等经典概念。根据累积因果理论，在市场经济条件下，在区域经济发展中上述三个效应在同时起作用，它们共同制约着区域产业分布的集中和分散。在缪尔达尔看来，经济增长点的扩张，以及把外围结合进整个生产体系，是一个普遍的规律。因此，在区域经济发展的过程中，极化效应、扩散效应和回流效应都是在所难免的。区域经济发展的不平衡性在我们国家表现的非常明显，比如2007年我国东、中、西部的GDP总值分别约为150 000亿元、60 000亿元和30 000亿元，不管是东西部、东中部还是中西部都存在发展的巨大差异，这种发展的不均衡性会影响到地方政府合作的积极性。尽管在地方政府官员的认知里，不一定有“极化”、“扩散”和“回流”这些概念，况且极化效应、扩散效应和回流效应也不是分阶段进行或者说各种效应之间有着明显的界线或标志，但是各个地方政府的官员都有着遏制本地资源外流的内在冲动，尤其是稀缺资源，因为这对他们来讲意味着“肥水流入外人田”，因此他们有着地方保护和不合作的强力驱动。在极化、扩散和回流的过程中，不合作的主动性来自不同位置的政府。在极化和回流效应的过程中，不合作的主动性来自于经济中心的周边政府，而在扩散效应的过程中，不合作的主动性主要来自于经济发展区域的中心政府。因此，在经济发展的过程中，地方政府的保护资源外流和不合作的行为抑制了极化效应、扩散效应和回流效应作用的发挥，从而影响了经济发展的自然或应然速度。因此，为了适应经济发展的趋势，促进各地区的经济发展，地方政府应当走出地方保护的窠臼，从封闭走向合作。然而，如果各个地方完全放开自己对本地市场的保护，严格按照市场经济的要求让资源按照趋利性的规则自由流动，那么经济发展不平衡的现状会使得经济增长点地区对周边地区的资源形成不自觉的“掠夺”，从而进一步扩大经济发展的差距，使得贫困地区的政府由于恐惧落后而再次走上不合作之路。另外，当一个发展不平衡的经济区域内各地方政府试图进行合作时，各自的目标要求有着很大的差距，落后地区的政府首先要求发达地区对本地由于开放而造成的损失或付出的成本作出补偿，而发达地区由于自身条件的吸引力而不愿意这样做，它可以要求落后地区等待着中心地区扩散效应的发挥，况且，它可以以地方保护破坏市场经济的规则为由要求中央政府或者更高级政府对地方保护的行为作出制裁，这样地方政府之间就会陷入不合作的恶性循环。

(四)合作结果的难以度量性、不可预期性以及合作利益难以公平分配的特性增加了地方政府之间深层次合作的难度

在区域经济发展的过程中，地方政府之间合作的内容是十分广泛的。地方政府可以就开发某一地区的旅游、经济资源进行合作，可以就共同修建能带来直接经济效益的一些基础设施进行合作等等，这些合作有一个特点就是合作的利益及风险大多都是可以预期的和度量的。因此，当地方政府能够直接看到合作所能带来的可观经济利益时便具备了合作的主动性和积极性，然而，可以说这些合作是浅层次的，也是容易做到的，我们更关注的往往是深层次的合作。

地方政府之间的深层次合作也主要体现在区域经济一体化的过程中。区域经济一体化要求按照自然地域经济的内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要形成经济联合体。同时，它是建立在区域分工与协作基础上，通过生产要素的区域流动，推动区域经济整体协调发展的过程。区域经济一体化要求地方政府放弃地方保护，开放市场。假设处于一体化区域中的各地方政府在这两个领域中进行合作，深层次的问题便会出现：首先，就调整产业结构而言，合作中的主要问题在于：面对现有基础上的产业布局，哪一个地方政府首先放弃不适合自己发展的产业企业?放弃这些产业企业的成本谁来支付?即使假设对经济区内产业结构的人为调整是有效的，这种结构在什么时候会趋于合理并显示其能给各方带来足以弥补其支付成本的收益?这种合理的产业结构所带来的利益究竟能有多大?这些利益是否能够被平衡或公正分配?最大的受益者是否能够对受损者的损失做出令其满意的补偿?这其中有很多问题都是难以度量和不可预期的。其次，就放弃保护，开放市场而言，对于一个经济不平衡发展的地区，合作中的主要问题在于：极化效应对落后地区的“掠夺”程度究竟有多大?时间会有多长?扩散效应什么时候能够显现?扩散效应能给落后地区带来多大的收益?是否可以弥补其损失?回流效应什么时候会发生?其影响有多大?面对不可预期、难以度量的收益，地方政府合作的积极性会受到极大的挫伤，一系列的不确定性更是增加了地方政府合作的困难，在这种情况下，不合作往往成为它们的首选。

(五)监督缺位及政府失信的消极影响

具体而言，对政府间合作协议执行情况缺乏硬性监督和法律约束以及契约精神在政府层面的欠缺使得政府间合作往往流于形式而收效甚微，从而对地方政府合作的积极性产生消极影响。地方政府合

作的主要形式包括组织合作区内不同地区之间开展双向经验交流和参观学习，高层领导互访；轮换地点定期召开高层领导人联席会议；建立省(区、市)长或市长专员联席会；正式设立协作区的常设办事机构等。签订一系列的政府间协议或者彼此间的口头承诺往往成为形式后的主要内容。我国地方政府的信用问题一直是人们关注的焦点，总体来说，契约精神在我国的地方政府层面是较为缺乏的。不得不承认，在多数地方意识到信用问题的重要性的同时，许多地方政府的信用水平和信用意识还比较低。由于政府目标的多元化、监督机制的虚脱、我国上级决定的干部任命制度、政府官员的素质、混合的经济体制、以及行政行为的“黑箱运作”等原因，我国很多地方政府存在着严重的信用缺失问题。而地方政府之间通过会议的形式达成的协议往往以会议纪要和备忘录的形式出现，某些地方政府的承诺更是空洞而且难以细化，更重要的是这些没有细化和量化的协议根本不具备法律的约束力，其执行很大程度上凭靠政府官员的信誉以及政府官员对自己承诺执行的意志力，而且随着政府的换届这种承诺往往有被搁浅的巨大风险。另外，除了这些地方政府的共同上级以外，没有一个组织能够对这些协议的执行进行强有力的监督，地方政府不会为了这些协议的执行而上缴中央政府和法律赋予自己的某些权力，因此，地方政府间合作的协议常常因为上述的原因而难有大的收获，这些会减弱地方政府合作的信心，从而对地方政府间的合作产生消极影响。

三、促进地方政府合作的措施

(一)树立并宣传地方政府成功合作的榜样。唤起某些地方政府的合作意识

尽管在我国的地方政府合作中还存在着很多的困难，但是，现实中也不乏合作成功的案例，比较成功的要数长江三角洲和珠江三角洲地区。这两个地区的地方政府在很多方面都进行着卓有成效的合作。在长江三角洲地区，特别是从2001年开始，已召开了多次由二省一市常务副省长、常务副市长参加的沪苏浙经济合作与发展座谈会，从建立和完善工作机制入手，围绕构建区域大交通系统、治理环境污染、探索信息资源共享、联合开发旅游资源、规范建设天然气管道网络等五个专题，开展了成效显著的工作，取得了重要进展，为进一步加强区域经济合作奠定了良好的基础。中央政府要加大对这些案例的宣传力度，或者高一级的行政区组织本地有合作条件的地方行政首长到这些地方考察学习，都可以唤醒某些地方政府合作的意识。市场经济是竞争经济，在社会进步和发展的过程中，竞争虽然是地方之间关系的一个重要部分，但是以互助为本质的合作也绝对必不可少。更为重要的是，竞争的主体应该是企业而不是政府，在区域经济发展和一体化的过程中，政府的主要任务应该是通过合作为企业创造有利的竞争条件和发展环境。政府真正的竞争领域在于谁能够提供更好的公共产品和公共服务。因此，地方政府要走出固步自封的误区，意识到合作对于发展和进步的重要意义，积极地步入发展的潮流，为地区的发展找到更加宽广的道路。

(二)以多元化发展模式替代以往的“单中心”发展理念。构建地方政府合作的模式基础

珠三角在加入了香港和澳门之后，内部就出现了究竟谁是龙头，谁是核心的争论，甚至在港、澳未加入之前，这种争论已经出现，并且还具体体现在各种基本建设的攀比和重复投资上，如竞相兴建国际机场、会展中心、金融中心等。在此要说的是，珠三角为了合作而寻找“龙头”的理念本身存在误区。由于区域条件和经济发展基础的差异，不同区域、次区域城市间的联系和城镇体系结构有其自身的特点，相应的，区域经济合作发展也应有不同的实践路径。一种途径是“中心结构”模式，也称作“极核模式”、“龙头模式”。另一种途径是“多中心结构”模式，即“多中心集聚模式”。由此可见，在区域经济发展的过程中，由于各个地区发展的实际情况存在着很大的差异，各地区的地方政府没有必要模仿一种发展模式，可以根据本地的实际情况，选择适合自己合作发展的道路，切不可刻意模仿，东施效颦。实质上，单中心的发展模式在心理上更难以让人接受，“多中心”和“均衡发展”是更加让人容易接受的模式选择，重要的是，不管哪种模式都有其适应的条件，不同区域要根据自身的特点选择不同的发展模式。因此，选择合适的发展模式能够减少地方政府合作过程中的阻力，更有利于地方政府之间的合作。

(三)从税收制度着手。改某些行业的增值税为消费税。克服重复建设。削弱地方政府对抗的基础

地方搞重复建设，在很大程度上与我们现行的财政体制有关。我国实行分税制，中央和地方以事权定财权，对各自收入做了明确划分。作为第一大税种，增值税按照七五、二五比例成为中央和地方共享税。为确保财源，地方自然是想方设法投资新的项目。至于地方利益导致重复建设，解决办法不能靠反对地方利益，恰恰相反，要调整好地区之间的利益关系。比如在国家财政还没有转化为公共财政，政府还需要向竞争性行业投资的情况下，改革现行税种，把向企业征收的增值税改为在产品最终消费地向消费者征收的消费税，就不失为一种可行的选择。这样税种一致，中央仍然从中分成，收入没有减少，只是地方之间的利益发生了变化。原来是企业越多，税收越多，现在只要有消费者就会财源滚滚。稳定了地方利益，各地就不会再竞相去投资新项目，搞重复建设，而会把精力集中在增加老百姓收入，改善市场环境上。如上海的别克到陕西去卖，消费税在消费地征收，陕西能从中得到好处，就不会眼红上海，自己也想生产汽车了。相互之间建立的贸易壁垒，不用中央下令，都会自行拆掉。这样，不仅抑制了重复建设，也形成了全国统一大市场。当然，改增值税为消费税，政府也不用搞“一刀切”。比如，对需要鼓励发展的高科技产业，仍然可执行现行的税收政策，而对于需要限制发展的产业，特别是资源掠夺性产业，则应改征消费税。从某种意义上说，解决了当前很多地方的产业同构和重复建设问题，就会在一定程度上减少地方政府合作的阻力。

(四)在国家层面上设立区域协调管理机构。以解决地方政府合作过程中产生的诸多问题

区域政府合作机制的建立离不开中央政府的直接介入，尤其是在中国这样一个制度不完善，而中央政府又掌握了大量资源配置权的国度里。在我国，由于机构改革大大滞后于区域经济发展，目前中央政府尚未建立起专门的区域协调管理机构，这与世界上诸多发达国家的作法不相符合，也有悖于区域合作的原则。在当代几乎所有发达国家，中央政府在区域管理领域都发挥了积极作用。在西欧国家，议会中都有临时性或永久性的专门委员会，其职能是既介入一般区域管理与规划制定，又参与解决严重的区域问题。正如有学者所说，“如此大国没有一个专门的区域协调机构在全球来看是少见的”。因此，根据对发达国家的经验总结和对中国改革开放以来在区域合作方面存在问题的分析，很多学者认为，在国家层面上有必要设立一个负责区

域协调发展的综合性管理机构。国家层面上区域协调管理机构的建立，在一定程度上可以对地方政府的行为起到监督和约束作用，可以保证合作的稳定性和长期性；可以促使参与合作各方进行有效磋商，建立起一个利益平衡机制，使得合作中获益较少的成员确信暂时的获益受损可以从长期稳定的合作中得到补偿，而获益较高的成员会自愿在某些方面为其他成员的利益承诺一定的让步。也就是说，从长期看，一种稳定的经济合作会使所有合作成员分得大致公平的收益。

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[责任编辑陈萍]