建立青海省统一的内部电子政务平台的探讨

王永军　张海云

[摘要]介绍电子政务的概念,论述青海省建立统一的内部电子政务平台的必要性,提出如何利用通用办公自动化系统建立全省统一的内部电子政务平台,为青海省政府信息化建设提供一条思路。

[关键词]电子政务 内部电子政务平台 办公自动化系统

中图分类号:TP-9文献标识码:A文章编号:1671-7597(2009)0910052-02

一、引言

在我国,政府部门的信息化建设是沿着“机关内部办公自动化——管理部门的电子化工程(如金关工程、金税工程等“金”字工程)——电子政务工程”,这一主线展开的。随着“金”字工程的顺利开展,电子政务建设开始成为政府信息化建设的重要内容,推进电子政务,推进政府部门的办公自动化、网络化、电子化和全面信息共享是大势所趋。

作为政府部门,在新的机遇和挑战面前,如何利用先进的信息技术,整合信息资源,使信息资源效益最大化,更好地为全社会服务,推动社会健康稳定发展,成为需要研究和解决的新课题。

本文结合青海省实际,探讨了如何利用通用办公自动化系统,建立全省统一的内部电子政务平台,通过平台共享全省政府信息资源,改革政府工作方式,提高政府工作效能,推进青海省政府的信息化建设进程。

二、电子政务的概念及其发展过程

(一)电子政务的概念

关于电子政务(EGA)的概念,国内外没有形成统一的表述,叫法也各异,如政府办公自动化、电子政府、数字政府、政府信息化等。随着时代的发展,电子政务的概念和内涵还在不断深化和拓展,但其基本的内涵是一样的。即“电子政务是政府机构利用网络通讯与计算机等现代信息技术将其内部和外部的管理和服务职能进行无缝隙集成,在政府机构精简、工作流程优化、政府资源整合,政府部门重组过程中,通过政府网站将大量频繁的行政管理和日常事务按照设定的程序在网上实施,从而打破时间、空间及部门分割的制约,全方位的为社会及自身提供一体化的规范、高效、优质、透明、符合国际惯例的管理和服务”。

电子政务主要包括三个组成部分:一是政府部门内部的电子化和网络化办公;二是政府部门之间通过计算机网络而进行的信息共享和实时通信;三是政府部门通过网络与民众之间进行的双向的信息交流。具体地说,目前各级政府部门所广泛使用的办公自动化系统,属于第一类电子政务的范畴;政府部门通过自己的互联网站发布政务信息,以及进行网上招标、网上招聘,接受网上投诉等,属于第三类电子政务的范畴;而本文将要讨论的内部电子政务平台系统,则属于第一和第二类电子政务的范畴。一个完整的电子政务系统,应当是上述这三类系统的有机结合[1]。

(二)电子政务的发展过程

相对于其他领域的信息化系统,我国的电子政务系统启动较早,应用扎实,系统可靠,安全性较好,起步于上个世纪80年代中期。当时,国内兴起一股办公自动化热,政府机构的一些部门开始使用计算机进行办公,而且建立了一些信息中心。后来随着PC机的普及,政府机关也开始应用计算机进行文件处理和传送等工作。20世纪90年代中后期,网络在中国迅速发展,1998年政府有关部门发起“政府上网”,电子政务开始步入发展期。

2001年起,电子政务围绕“两网一站四库十二金”重点展开。“一站”,是政府门户网站;“两网”,是指政务内网和政务外网;“四库”,即建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库;“十二金”工程由国家发改委主持建设,其内容包括金宏、金关、金税、金财、金融(含金卡)、金审、金盾、金保、金农、金水、金质、办公业务资源系统等十二个业务系统。“两网一站四库十二金”覆盖了我国电子政务急需建设的各个方面,涉及信息资源开发、信息基础设施建设与整合、信息技术应用等领域。特点各异,又相互渗透和交融,初步构成了我国电子政务建设的基本框架。这是电子政务的扩展阶段。

目前,电子政务正在步入一个新的发展阶段,即电子政务与体制改革融合阶段,电子政务发展的推动力已经主要不是技术要素,而是由业务驱动,与行政管理体制改革同步发展。一方面,行政管理体制的改革需要电子政务来做支撑,另一方面,电子政务的发展也需要体制改革来推动。

三、建立青海省统一的内部电子政务平台的分析

(一)青海省电子政务发展的现状

青海省地处青藏高原,是个多民族聚居、经济欠发达的省份。受自然环境、经济条件、技术力量等多种因素的影响,信息化建设起步晚,基础薄弱。2001年以来,随着国家“两网一站四库十二金”工程的开展,青海省信息化建设取得了可喜的成绩。特别是国家重点业务系统“金关”、“金财”、“金税”、“金保”、“金盾”、“金审”、“金水”等工程在全省逐渐实施,政府部门的信息化建设具备了网络硬件基础。

2004年,省政府转发《青海省信息化建设管理规定(暂行)》和《青海省电子政务建设规划(2004-2010年)》后,青海省的电子政务建设按照《规划》扎实有序地向前推进。电子政务内网横向联通了省直各机关单位,纵向联通了各州(地、市)和41个县,实现了公文网上传输和信息网上报送。8个州(地、市)和4个县建成了政务内网城域网。一些政府部门内部启用了办公自动化系统。各级政府机关的计算机拥有量大幅提高,网络应用开始普及。

随着网络覆盖范围的扩大、技术装备水平的提高,各级政府部门开始重视信息资源的开发利用,信息的收集、存储、交换、发布,逐步向电子化、网络化发展。《政务信息公开条例》的实施,促使各级政府部门加大信息公开力度,利用政府网站这一便捷的形式,组织政务信息上网,丰富网站内容,带动了信息资源的开发利用[2]。

(二)青海省电子政务发展存在的问题

1.投入不足

青海省是一个经济欠发达省份,建设资金紧张,政府可用于信息化建设的资金非常有限,系统建设投资、运行维护经费供给与实际工作需要存在较大差距,电子政务建设历史欠账较多。部分单位对信息化项目的作用和效益存有疑虑,投资积极性不高,投入不足。

2.人才缺乏

青海省地处青藏高原,受自然环境、经济条件等因素影响,政府信息化所需的各类技术人才短缺,特别是位置偏远的少数民族地区更是如此。信息化建设的高层次、复合型人才缺乏,需要加大力度培养和引进。

3.认识与重视程度不够

青海省目前仍处于工业化初期、信息化早期,信息化建设的效益还没有充分展现出来。因此,对电子政务的作用、重要性、迫切性的认识还有一些差距,需要进一步增强。一些政府工作人员所掌握的信息技能不能适应信息化发展的需要,仍需要进一步提高。一些单位的领导认识僵化,因循守旧,使本单位的电子政务建设进展缓慢。

4.业务应用不足、资源共享程度低

在电子政务建设中,重网络建设、轻业务应用,重电子、轻政务,重硬件设施、轻应用系统开发的现象普遍存在。一些单位独自开发应用政务信息化系统,自成体系,形成“信息孤岛”,信息资源共享困难,共享程度低。

(三)建立青海省统一的电子政务内部平台

鉴于青海省财力有限、信息化人才缺乏等电子政务建设的关键制约因素,实现政府部门信息化的最佳方式,就是构建全省统一的内部政府电子政务平台,集网络传输、信息交换、数据存储、信息安全、协同应用为一体,并通过制定政策措施,逐步整合已有的业务,形成集中化的管理、运营、维护模式。依托统一平台建立信息共享和业务协同机制,推进重点应用系统的互联互通、资源共享和业务协同,有效降低电子政务建设和运营成本,提高政府监管能力。

建立全省统一的内部政府电子政务平台,有三种模式。第一种,是组织人力,研究需求,花大力气开发新的电子政务平台系统,然后向全省推广普及。这种模式平台整合效果佳,但投资大、周期长;第二种,只开发核心平台,然后大力研究开发接口模块,将现有各政府部门的办公自动化软件“接入”核心平台。这种模式开发周期短,初期投资小,但不利于未来升级完善,也不利于统一维护,平台整合效果差;第三种,是利用目前省政府信息化处在全省主推的通用办公自动化系统,在该系统的基础上开发完善,建立统一的全省内部电子政务平台。这种模式结合了前两种模式的长处,即开发周期短,投资小,未来升级维护容易,平台整合效果佳。

四、利用通用办公自动化系统建立青海省统一的内部电子政务平台

(一)青海省办公自动化系统的应用现状及存在问题

青海省政府部门的电子政务建设多以办公自动化作为突破口,所以办公自动化在青海省厅、局机关中起步较早,应用也较多。特别是近几年来,随着信息化建设在全省的展开,办公观念的转变,越来越多的政府部门开始建立并推广办公自动化系统,以提高办事效率和行政质量。

但是在各单位应用办公自动化的过程中,因为各种原因出现种种问题,导致办公自动化系统的使用效果不佳,甚至成为鸡肋,不用可惜,用了效率提升不大,严重影响了办公自动化在推进政府信息化中的作用。这主要表现在以下几个方面:

1.一些单位虽然建立了办公自动化系统,但由于主要领导不重视,办公自动化系统中的电子流程无法完整运行,办公自动化的主要功能无法实现。

2.各单位建立的办公自动化系统自成一体,互不通用,信息共享程度低。电子文件只能在本系统内部流转,出了本系统电子文档还是要被打印成纸质文件报送,使办公自动化的效果大打折扣。

3.各单位独自开发办公自动化软件。从全省角度来看,由于政府部门的办公流程大同小异,各单位自行开发等于重复投资,而且开发的系统标准不一,互不通用,造成了资金与人力的极大浪费。

4.一些单位由于技术力量不足,缺乏自主维护能力,保障办公自动化运转困难,特别是需要根据本单位的需求进行更新与升级时,不得不求助开发公司,在时间、资金及人力上都增加了额外的付出。

5.许多单位使用的办公自动化系统功能不全,不切合实际,无法满足无纸化办公,特别是新时期全省联网办公的要求。

(二)通用办公自动化系统及其特点

建立全省统一的内部电子政务平台,实现政府部门网上联合办公,提高政府部门办事效率和透明度,是新时期信息化建设与改革的必然要求。

1.通用办公自动化系统介绍

该系统是省政府办公厅信息化处在省级政府部门及州(地、市)级政府主推的办公自动化系统,目前已在青海省许多厅、局使用或试运行,全省推广后将建立统一的全省政府部门办公自动化平台。该平台加以修改完善,即可成为全省内部的电子政务平台。

2.通用办公自动化系统的特点

(1)统一开发。由省政府信息化处负责统一组织开发与推广,既节省了资金和人力,又统一了办公及数据标准,是建立统一电子政务平台的最好方式。

(2)统一办公流程。制定全省统一的网上办公流程,以通用办公自动化系统为平台,规范全省政府部门的工作流程,改革办公模式,提高行政效能。

(3)统一数据规范和接口标准。制定统一的数据标准和开发规范,保证数据信息在网上的传送畅通和实时性。当各单位需要根据本系统的特殊要求调整与修改通用系统时,必须根据统一的数据和接口标准进行开发。

(4)统一维护。选定一家公司,统一负责本省通用办公自动化系统的技术支持工作,保证系统的维护更新与升级。以最小的成本,满足全省政府部门电子办公的需求。

(三)建立内部电子政务平台需要注意的几个问题

1.充分考虑并解决开发推广办公自动化系统中出现的困难

由于各单位在领导重视程度、技术力量、办公理念等方面存在差异,在推广使用通用办公自动化系统时,肯定存在不小的阻力,一些单位甚至可能长期不使用办公自动化系统。这就需要从一些办公自动化开展比较好的单位入手,以这些单位为试点,先将内部电子政务平台搭建起来,在此基础上,不断总结经验,加以完善,逐渐整合平台。同时为全省政府部门纳入内部电子政务平台系统设定时间表,规定期限,逐步取消纸质文件,从机制上解决个别单位推广办公自动化不力的问题。

2.内部电子政务平台的维护资金问题

需要将全省电子政务平台的维护经费纳入财政部门的预算,从根本上解决各单位维护办公自动化系统的日常经费问题。

3.内部电子政务平台的安全问题

目前计算机网络安全仍令人担忧,内部电子政务平台建好后,要加大对平台安全防护问题的研究,确保网络数据信息的安全。目前电子签名在电子政务中的合法性还没有得到确认,因此在较长的时期内,为确保文件保密与安全,一些重要的文件仍需要通过纸质文件传输,电子文件与纸质文件并存的局面仍然存在。

五、建立全省统一的内部电子政务平台的意义

青海省是一个经济欠发达省份,受资金、人才、观念等因素的影响,电子政务建设进展缓慢。在这种情况下,建立统一的内部电子政务平台,集中资金人力统一开发与维护,以行政力量统一全省推广,以统一的流程规范政府工作行为,就成为符合青海省实际的政府信息化建设方式,也为青海省找到了一条具有地方特色的信息化发展之路。

通过统一开发与推广通用办公自动化系统,统一整个电子政务平台的技术支持服务,使建立和维护系统平台的成本达到最低,可以节省大量的资金和人力。

由省政府信息化处统一开发办公自动化系统软件,以行政手段进行推广,可以解决许多单位因资金、领导、技术力量等原因而推进办公自动化不力的问题。

建立统一的电子政务内部平台后,各单位系统的数据标准都是统一的,系统之间的接口也都是一致的,信息数据往来不再存在障碍,全省政府部门可以方便快捷地共享信息,高效地协同工作,工作效率和行政质量和以往相比将有质的飞跃[3]。

建立统一的电子政务内部平台后,可以实现政府部门网上联合办公,办公方式也可能发生重大转变,青海省政府部门的信息化水平将得到实质性的提升。这将会直接影响到青海省改革的进程,加快社会进步的步伐。

参考文献:

[1]金江军,电子政务导论,北京:北京大学出版社,2003:47.

[2]佚名,青海省国民经济和社会发展信息化规划(2009-2015年)(征求意见稿),2009:7.

[3]余仁湘,浅谈电子政务与办公自动化,呼伦贝尔学院学报,2005,04:28.