浅析新时期党政关系的完善

徐建春

[摘要]理顺和完善党政关系是改进党的执政方式的关键点之一。在十七大精神指引之下，依据我国现行党政关系的特点及其历史局限性，必须在社会主义民主政治的基础上，处理好党与人大的关系、党与政府的关系、党的领导与司法独立的关系，从而实现党政关系的创新发展。

[关键词]党政关系执政能力党建理论

胡锦涛同志在党的十七大报告中强调，党要站在时代前列带领人民不断开创事业发展新局面，必须以改革创新精神加强自身建设，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。为此，十七大提出了以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，其总体构想是：必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，坚持党要管党、从严治党，贯彻为民、务实、清廉的要求，以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设，使党始终成为立党为公、执政为民，求真务实、改革创新，艰苦奋斗、清正廉洁，富有活力、团结和谐的马克思主义执政党。随着党情、国情和世情的发展变化，怎样不断改进党的执政方式，提高党的执政能力这一重大历史课题摆到了我们面前。强化党的执政能力建设，落实依法执政，就内容而言，首先是要完善新时期党政关系。

我国党政关系的特点

共享民主集中制的组织原则。马克思和恩格斯提出了民主集中制的建党思想，他们在《共产主义者同盟章程》中指出：“同盟的各级领导机关由民主选举产生”；“所有盟员都一律平等，他们都是兄弟，因而有义务在一切场合下互相帮助”；“代表大会是全盟的立法机关”。①中国共产党是按照民主集中制的原则建立起来的政党。第一，在各级人民代表大会与人民的关系上，各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，在国家权力机关与其他国家机关的关系上，国家行政机关、审判机关和检察机关都由国家权力机关产生并对之负责，受之监督；第三，在中央与地方国家机构职权的划分上，必须遵循民主集中制原则：一是民主集中制保证中央的统一领导，二是民主集中制照顾不同地方的特殊情况。

党政结合紧密。政党与国家政权之间的关系，是国家政治制度的核心问题。我国党政结合紧密主要体现在：第一，指导思想。我国党政关系的指导思想源于马克思列宁主义。巴黎公社革命爆发后，马克思在总结政权建设经验时，对“议行合一”体制给予了充分肯定，这为后来社会主义国家的政权建设提供了理论依据。列宁认为，在无产阶级革命胜利后的特定时期里，“一党专政”是无产阶级专政的实现形式，国家权力应集中到执政党手中。“我们共和国的任何国家机关未经党中央指示，都不得解决任何重大的政治问题或组织问题”。第二，初始关系。中国共产党初创时期是当时的体制外政党。中共通过自身力量，建立起自己控制和掌握的带有区域性质的地方政权。中共直接掌握和控制政府，政府在中共领导下运作，政党与政府没有十分具体和明确的区分与界限。政府的框架、结构，政府的职能设置，政府的行为表现等等，无不体现中共的意志。第三，组织体系交叉重合。党组织体系与政府组织体系交叉重合，党与政府是一体性结构。从组织构成来看，中国共产党在政府机构中普遍设立党的组织(党组)。政府机构中的成员同时也是党员。从决策与执行来看，中国共产党实行的是党委领导下的分工负责制，政府中主要负责人是党委成员。重大问题由党委做出决策，依法定程序输送到国家权力机关上升为国家意志，再由政府部门予以执行。党政一体性结构决定了党对政府影响的持久性和整体性。

司法部分独立。司法独立在我国理论界的界定各执一词，但有一点是公认的：我国的司法独立原则不同于西方国家——摆脱任何政党影响的司法独立，是坚持中国共产党领导下的司法独立。在我国，宪法规定了坚持中国共产党对国家事务包括对司法工作的领导，这是我国司法独立最具特色的地方。

完善党政关系的思路

我国现行的集权式执政方式存在一定的历史局限性，比如削弱了党的领导作用、削弱了政府职能、责任主体模糊，以及滋生官僚主义和腐败等。根据十七大报告中的构想，改革和完善党的执政方式，落实依法执政，必须坚持在坚定不移发展社会主义民主政治的基础上，处理好党与人大的关系、党与政府的关系、党与司法独立的关系。

建立党与人大新型关系。第一，正确处理党组织与人大组织之间的关系：明确党对人大的领导是政治领导，党与人大之间不存在法律和组织上的隶属关系；正确处理党的领导权与人大职权的关系：党的主张必须通过人民代表大会按照法定程序才能上升为国家意志；正确处理党委意见与人大决议之间的关系：多数情况下，党委意见与人大决议相一致，但当二者发生矛盾时，党委无权命令人大按照党的意志行事。第二，通过法定程序将党的主张上升为国家意志。人民代表大会在我国具有重要地位和作用，党的主张只有通过法定程序得到人民代表大会的认可才能上升为国家意志。其所要遵循的基本原则是：坚持党向人民代表大会提出政策建议并通过人民代表大会履行法定程序，它一方面利于保证党的领导，另一方面利于发挥人大的作用。

建立党与政府新型关系。第一，必须明确党与政府的性质和职能。党是社会主义事业的领导核心，但党是政治组织，不是权力组织，也不是行政组织和经济组织。政府由人民代表大会选举产生，是国家行政机关，对相应同级和上级人民代表大会负责，政府不是党委的执行机关。第二，党委发挥领导核心作用。党要发挥总揽全局、协调各方的作用。党委坚持抓方向、议大事、管全局，集中力量解决好带全局性、战略性和前瞻性的重大问题，同时协调各方，逐步形成党委集体领导、各方配合的工作机制。第三，政府要依法行政。一是行政权必须有法律依据；二是行使行政权必须遵守法律，依法严格履行管理职责；三是行政机关违法行政，必须承担相应的法律责任，体现权力、责任和义务的统一。

正确处理党的领导与司法独立的关系。

第一，实行财政独立管理。为了实现司法独立，必须首先保证司法机关实现财政独立管理，摆脱对行政权的经济依赖。可按各国通行惯例，司法机关所需经费由国家财政单独编列预算，由政府负责司法行政工作的部门具体运用和分配。由中央财政保障各级司法机关的经费，一方面利于确保办案经费的正常开支，保证法院的基本执法条件。另一方面利于摆脱地方行政的束缚和各种不正之风对司法工作的非法干预，彻底解除实现司法独立制度上的一个功能障碍。第二，实行人事垂直领导。要实现司法独立，减少或消除司法的行政依附性，必须从根本上改变法院的人事管理体制，实行司法干部归口管理，人事垂直领导。党委在向国家权力机关推荐法院院长人选以及挑选法官时，应当认真听取司法机关和其他法律界人

士的意见，充分考虑司法的专业化要求，真正将德才兼备的具有法律素养的人选拔到司法队伍中来。@第三，借鉴国外经验，改革司法职务保障机制。保障司法独立还需建立健全法官、检察官的职务保障机制，旨在保证司法人员不因为依法办案、抵制法外干涉而遭受打击报复，也不至因为生活拮据而受非法利益驱动，增强司法人员抵制非法干涉的自身能力。结合我国国情和国际社会制定的相关标准，笔者建议采取以下措施：

其一，实行适薪养廉的薪俸制度。司法人员稳定的薪俸由法律确认，中央财政予以保障。司法人员薪水可稍高于社会平均收入水平，确保司法人员能够拥有丰富的物质基础。任何级别的司法人员退休后，其薪金待遇应原则上不变。

其二，赋予司法人员履行职务时一定的豁免权。司法人员被保护免受有关其司法职责方面的个人诉讼，除非经适当的司法当局授权，否则不得被起诉或者控告。世界上许多国家都为司法人员提供了这一保障。俄罗斯宪法第122条规定：“法官不可侵犯”，“除非按照联邦法规定的程序，否则不能追究法官的责任”。日本宪法第78条规定：“法官的惩戒处分不得由行政机关施行”。

其三，修改《法官法》和《检察官法》，细化法官、检察官的惩戒、辞退等的条件和程序。具有必要的法律专业知识和学历、经过考核获得司法人员从业资格并拥有实践经验的人员，如果经过司法委员会任命为司法人员，除非其触犯了法律或严重违背了法官职业操守，不得被任意移调、辞退和免职。

总的来说，积极推进新时期党的建设这一新的伟大工程，着力点在改革和完善党的执政方式，其关键就在理顺、完善党政关系，我们应当按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，支持政府履行法定职能，依法行政。只有这样，才能真正实现十七大报告中所提出的党建目标。(作者为中国石化山西石油分公司党委书记)

注释

①《马克思恩格斯全集》(第4卷)，北京：人民出版社，1995年，第572、574、575页。

②《列宁全集》(第32卷)，北京：人民出版社，1958年，第106页。

③王英津，刘海滨：“司法独立的由来及其在我国的实现”，《学术探索》，2005年第2期，第56～59页。