服务型政府的角色确认

刘卓芳

[摘要]在市场经济条件下，政府的服务功能只能内生于有限权力的公共政府。按照建立服务型政府的内在要求，需要进行从制度创新到政府管理流程再造的改革，前提则是先转变理念，确认政府的服务性。明确服务型政府角色的价值和意义，引入新公共服务理念，改革行政管理体制，是体现服务型政府性质的必要措施。

[关键词]服务型政府制度创新公共服务

历史唯物主义认为，物质生产活动是社会发展的决定性力量，制约着社会政治上层建筑；但是社会政治上层建筑同样对社会物质生产活动起到这样或那样的作用，有时是决定性的作用。如果政府角色缺乏科学定位，政府机构就无法有效运作，政府功能也无法有效达成，社会的健康发展就无法实现，政府合理的定位可以加快社会的建设。在政府的政务实施理念上，历来就有统治与服务的区别。历史事实反复证明，政府强力统治的结果，最终是倒台。在现代社会条件下，只有政府明确其服务功能，确认其服务角色，承担其服务使命，才能获得民众拥护，巩固合法地位，实现合法性的延续。

政府服务理念的理论来源

执政服务理念古已有之。孟子认为，“桀纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得民矣；得其心有道：所欲与之聚之，所恶勿施尔也。”上古三代的禅让制度及其服务意识，就具有当时社会的核心价值体系的性质。古俗语中也有“水能载舟，亦能覆舟”的论断，都是源于对政府角色的判断。西方的合法性理论更强调：“衡量一种政治秩序合法性的标准就是政治秩序与其所处时代价值规范的相容程度。”从这些观点可以看出，政府的服务角色意识古已有之。中国共产党在建党初期，就把全心全意为人民服务确立为党的根本宗旨。1944年，毛泽东在追悼张思德时作了《为人民服务》的演说，指出：我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。……因为我们是为人民服务的，所以，我们如果有缺点，就不怕别人批评指出。1945年的七大上，毛泽东进一步指出：我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。这是我党执政服务理念的最早的系统表述。今天，我们赋予服务以新的内涵，提出要与时俱进、更新理念，真正从意识上自觉为人民服务，满足人民的需要，由“为民做主”转变为“由民做主”，就可以从根本上确证自己的本色，获得人民的认同。

合法执政成为执政服务理论的又一源头。借助合法性辨析，也可以追溯政府服务理论的源头。所谓合法性，“就是人们对享有权威的人的地位的承认和对其命令的服从”。是韦伯的观点。他认为，人们服从某种政治统治的动机可能是多方面的，比如可能出自习俗、畏惧惩罚的情绪、物质利害关系的考虑等。“除了这些因素之外，一般还要加上一个因素：对合法性的信仰。”韦伯强调，没有这种基于合法性信仰的服从、单凭其他动机“不可能构成一个统治的可靠的基础”，“毋宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性信仰。”这就是说，基于合法性信念的服从动机是和其他动机(利益、习俗等)并列的一种单独的变项，是和利益考虑无关的，这种服从“是一种乐于给予的服从”。“服从者的行为基本上是这样地进行的，即仿佛为了执行命令，把命令的内容变为他的举止的准则。”所以，合法性是构成一个统治的可靠的基础，因而在各种服从动机中更加重要，具有最终保障的作用。所以，合法性“归根到底是个信念问题，这种信念关系到权威在其中得以运用的制度体系的正义性，关系到运用者在这个制度体系中充任权威角色的正义性，关系到命令本身或命令的颁布方式的正义性”。这样看来，要保持执政权的延续，最根本的就是要保证其合法性的强化，而要强化其合法性，则需要把执政行为变成民众乐于执行的准则。这就归结到了政府行为的问题。

确立服务角色的价值和意义

保持政府合法性的需要。政府是实施统治行为还是服务行为，成了其地位合法性的分野。卢梭认为，“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权力，把服从转化为义务。”“强力并不构成权力，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”也就是说，政治统治者要长久地维护自己的统治地位，需要把强力转化为权力，把被统治者的服从变成义务。卢梭认为，人民拥有的公意是政府合法性的唯一基础，是当权者应该忠于的最终价值。今天看来，政府仍然是人们之间相互缔结契约的产物，政府是为了实现公意、公共幸福、公共利益而存在的。“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权力，于是便只剩下约定才可以成为人间一切合法权威的基础。”由于国家是契约的产物，那么国家的权力只能来源于人民的授予和认同，这才是政府及其权力存在的唯一合法依据。政府合法性就是政府基于民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性。当大多数民众认为政府实施的统治是正当的时候，那么政府也就具有了合法性，民众将对政府的统治更多地体现出理解和服从，由于不存在严重的抵触，政府的根本统治将是稳固的；相反，如果大多数民众认为政府实施的统治是不正当的，那么政府就不具有合法性了，民众便会伺机发泄不满，政府的统治就会变得极不稳定。政府行为一旦违背人民的授权和公意，就将面临失去合法统治的危险。而要保持人民的权力授予和认同，唯一的办法是改变管理模式，从统治转为服务，真正把人民当主人，政府成为“货真价实”的公仆，政府才具有合法性，才能巩固自己的地位。

取得民意支持的基本条件。现代政党政治的核心是政党执掌国家权力，政府运作体现为执政党的组阁，其执政基础来源于社会民意的选择与支持。在这里，民意的本质是一种社会公众的价值体系，该体系由三个主要部分组成，即理性的认知、非理性的体验、心理预期。相应地，在民意体系中，既有社会公众的理性判断的确定性，也有感性选择的不确定性。既有对现有状况的体验。也有对未来趋势的预期。如果说，传统政治理论认为，民意的选择是理性的选择。那么这是合理的，但这并不是民意的全部。事实上，现代实证研究表明，民意的主要部分是非理性的，是感性的，是对未来的心理预期。这就意味着，在现代语境下，公众对政府的认同主要来源于他们的主观感受与潜在的心理预期。所以，这就意味着，政府要想获得公众的支持，形成公众对政府的心理认可，必须时刻跟上他们的预期，弄清公众在价值上有什么需求，他们的感受如何。公众心理感受与预期来源于社会的教育体系，但更主要的是来源于感性和非理性的认知体验，因此政府要获得民意支持，关键不在于花费多少气力进行大规模的意识形态说教，而在于能否判断出公众的心理，进而在此

基础上提供满足和提升其需求。如果一个政府没有及时跟上社会公众对一种新的体制的价值预期，那么，政府的合法性也将面临危机甚至丧失。

政府的公共服务是社会发展的必然。建立服务型政府是全球行政改革的大趋势，是社会经济发展和生活质量提高的必然要求和趋势，也是人民政府的本质要求，是构建和谐社会的重要途径。高压统治及其相关的措施，只能催生背叛民意、丧失支持的结果。而服务则是保持政府合法延续的根本办法。从历史的角度看，政府(国家)是在人类社会自身的阶级矛盾不可调和的状况下的一种次优选择，其目的是为了使社会不至于在阶级冲突中毁灭。所以，以国家形态展现出来的最早的政府，其存在的正当性来源于国家暴力对社会的保护。在现代公民社会语境下，人们对政府正当性的一个深入判断是：基于市场经济崛起的背景，现代社会分化为三种领域：私人领域、公共领域、国家领域。其中，国家领域的存在源于整个社会公众对它的契约性认同，即国家是全民共同签订的合同，该合同以公民纳税为保障，以国家提供公共服务为回报。在私域、公域、国家三者鼎立的局面下，政府的公共服务职能凸显，成为社会发展的必然趋势。因此，通过提供公共服务获得正当性支持，就成了政府获得合法性的优先选择。所以，要保证执政地位，必须在暴力获得政权的基础上，改善社会管理效果，提高公共服务水平。

确立服务型政府角色的基本措施

什么是服务型政府?国家行政学院的刘熙瑞教授认为服务型政府是指一种“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府”。服务型政府的本质在于，政府公共管理的现实运作要以人民群众的根本利益为核心。

如何建立服务型政府呢?从服务型政府的内涵来看，构建其基本条件，逐项落实相关的措施，则真正的服务型政府是很容易建立起来的。一般来说，服务型政府的内涵在于：一是角色的转变，即把角色重点转变到服务上来；二是职能转变，就是把社会管理、公共服务作为政府的首要职能；三是管理方式与态度的转变，即服务意识强、服务态度好、服务效率高。落实好这三条，服务型政府就可以真正建立起来。

引入新公共服务理念。新公共服务理论是美国著名公共行政学者登哈特夫妇基于对“新公共管理”理论的反思，特别是针对“企业家政府”理论缺陷的批判，而提出并倡导“服务而非掌舵”的一种全新的公共行政理论。“新公共服务是公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。”登哈特认为新公共服务应大力倡导以下七条理念：第一，政府的职能是“服务”，而不是“掌舵”。政府最重要的角色是帮助公民清晰地理解和满足他们共同的利益，而不是试图控制和为社会发展的新方向掌舵。第二，公共利益是目标不是副产品。提供公共利益和公共服务是政府的主要目的和任务，但不是由政府自己参与生产或垄断公共服务的提供。第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。通过集体的努力和周密的思考，政府制定出满足公民需要的政策和项目。第四，为公民服务，而不是为顾客服务。公共利益是产生于一种共同价值观的对话，政府与公民之间的关系不同于企业与顾客的关系。第五，并非简单的责任与义务。公务员不仅要关注市场，而且要关注宪法和法律条文、社会价值、政治规范、专业标准和公民利益。第六，重视人而不只是重视生产率。第七，超越“企业家”身份，重视公民权和公共服务。新公共服务强调公民权的重要地位和中心地位，并且把公众视为负责任的公共行政的基础。可以说，新公共服务是从公民权立场建构的，以公共利益作为公共行政核心价值的公共管理理论，在我们建设服务型政府的研究中具有重大意义。

新公共服务理念的引入，有望改变传统的官僚统治模式，将公众作为政府官员的服务对象，对公众负责而不是对上司负责，政府的服务质量、公众的满意度成为政府工作评估的关键要素。“公共利益是至高无上的，而且公共利益就是相互利益或重叠利益进行对话的结果。”理念先行，这是实现服务型政府角色转换的前提。

改革行政管理体制。计划经济留下的拥有无限权力和缺乏权力制约的行政管理体制，造成了公共权力部门化、部门权力私有化的倾向，这是我国现行行政管理体制的最大缺陷所在。公共权力私有的结果是权力成为诱致腐败的原因。公共权力私有的倾向不仅仅存在于人事管理部门，而是普遍存在于行政管理系统的人、事、财、物的所有部门。如果不从整体的管理制度上进行改革，单纯的吏治改革也无法解决因公共权力私有而产生的一系列问题。行政管理制度的缺陷形成了权力寻租条件，使充斥“暗箱操作”的非正式制度成为左右行政管理运行的潜在制度障碍。正式制度与非正式制度并存的“双轨制”，加大了行政管理体制的运行成本，扭曲了干部管理行为。制度缺陷形成的不良政府文化环境成为严重阻碍执政为民、公正廉洁新文化生成的主要原因，并提高了诱致权力犯罪的概率，形成了干事越多风险越大，越平庸越易生存的恶性循环。这种恶性循环严重抑制了干部创新的积极性，使干部队伍中大量精英人才，将很多精力消耗在非正式制度的应对上。制度疲劳导致干部队伍精神状态不佳，成为行政管理效率低下的微观原因和文化原因。所以，行政管理体制改革成为服务型政府角色转换的又一重要条件。目前，最为迫切的是尽快改革行政管理体制。在政府体制内，建立一个多元的、相互依赖也相互制衡的权力结构，把人、事、财、物的管理权限适度分开，增加管理透明度，减少管理层级，按法规调配资源。这样就可以有效遏止传统体制中的权力私有化倾向，逐步回归人民政权的服务本质。

作为历史发展的必然，服务型政府的角色确立和体制构建，势在必行。服务型政府的角色确立，是理念层面上的命题，因此，还需要通过科学的操作模式和具体行动体现出来。政府只有提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。我们应该及时调整心态、更新观念，进而通过具体的行动，实现政府的转型和创新，满足人民的愿望。(作者单位：河南广播电视大学)

注释

①《孟子·离娄上》，参见杨伯峻：《孟子译注》，北京：中华书局，1980年。

②[德]哈贝马斯：《合法化危机》，刘北成、曹卫东译，上海：上海人民出版社，2000年，第184页。

③于海：《西方社会思想史》，上海：复旦大学出版社，1993年，第333页。

④马克斯·韦伯：《经济与社会》(上卷)，北京：商务印书馆，1997年，第238。240页。

⑤弗兰克·帕金：《马克斯·韦伯》，刘东、谢维和译，成都：四川人民出版社，1987年，第107、110页。

⑥[德]哈贝马斯：《交往与社会进化》，重庆：重庆出版社，1989年，第240页。

⑦《新社会学辞典》，上海：上海译文出版社，1987年，第22、23页。

⑧[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，1996年，第14页。

⑨⑩罗伯特-登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第22、85页。