国有资本会计与财政总预算会计分立的必要性

周　娟　李彩红　董雪艳

提要本文从国家财政体制改革、预算体制改革、国有资本独立运转和单独进行国有资本经营预算的要求出发,研究国有资本会计与财政总预算会计分立的必要性;从宏观体制改革成果的落实、为决策和评价提供有用信息角度研究国有资本会计与财政总预算会计分立的意义。

关键词:国有资本会计;财政总预算会计;分立

中图分类号:F23文献标识码:A

长期以来,我国财政肩负着社会经济管理和国有资本管理的双重职能,在履行职能的过程中不可避免地出现相互混杂的情况,导致财政性资金和经营性资金使用中常出现“越位”与“缺位”现象,由此带来了国有资本管理效率低下、国有资产流失、竞争力差等一系列问题。究其原因,在于政府缺乏把国有资本作为特殊的资产、真正的资本来运营的意识,没有建立一种由系统财务理论支持的稳固的资本管理体制,因而不能使国有资本充分展现其资本的天然属性。因此,要建立公共财政制度就必须适应公共财政本身的特性和要求,将国有资本彻底从公共财政的管理范畴中分离出来,还原国有资本的各种本质属性,建立起与公共财政制度相适应的,充分发挥国有资本的各种功能的国有资本管理新体制,从财务核算角度就是要建立一种与财政总预算会计相分立的国有资本会计体系。

一、国有资本会计与财政总预算会计分立的理论必要性

(一)从二者的含义来看。国有资本会计作为一个新生概念,是最近由一些学者提出的,是一个有关国有资本运营情况的信息系统,旨在向对国有资本具有产权所有关系的有关各方(如国资委)传递能反映国家财务活动、国有资本经营预算等国有资本循环过程的国有资本经营业绩的经济信息。其目标在于加强国有资本的核算和监督,更好地实现资本的保值增值,具有明显的价值性。财政总预算会计是指各级政府财政部门核算、反映、监督政府预算执行和各项财政性资金活动的专业会计。由于财政总预算会计具有操作主体的政府性、核算范围的宏观性和核算内容的综合性特点,从总体意义上讲,它具有社会总会计的特点,社会性特点明显。

(二)从二者的核算对象来看。国有资本会计的核算对象是国有资本,它是指国有资产中经营性的那部分,是国家从各种渠道筹集来的资本,从本质上看,国有资本是一种资本,具备资本的一般习性,即价值性、增值性、流动性,其用途是用于以国家为投资主体的投资,具体包括由国有股权所产生的上缴利润、拨付的财政资金、募集的民间资金、贷款等。与非经营性国有资产相比,它更多体现的是资本的盈利性。财政总预算会计的核算对象是各项财政性资金,它不仅包括中央政府和地方政府的财政收支,还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。财政资金是一个国家社会资金的主导,它对社会资金的运作有巨大的控制力和影响力。它不以盈利为目的,追求的是资金使用的社会效益。

(三)从二者所属的系统来看。财政总预算会计属于公共财政系统,国有资本会计属于国家财务系统,公共财政与国家财务是两个本质不同的系统。财政系统的运转主体是国家权力机关、军队、政府及职能部门等行政、事业组织,其基本职责是履行党政对经济、政治、社会的管理职能,维护经济、政治、社会的秩序,发展社会事业,财政系统的运转以国家财政预算资金为基础,追求资金筹集、使用的社会效益;财务系统的运转主体是企业(营利组织),其基本职责是为社会创造物质财富,财务系统的运转以经营预算资本为基础,追求资本的增值,追求资本运转的经济效益。

国有资本与财政资金的运转规律不同,运转目的不同,资金来源与使用渠道不同,国有资本财务体系与国家公共财政体系是各司其职的两个系统,因此,国有资本会计具有从财政总预算会计中分离出来单独进行核算的理论必要性。

二、国有资本会计与财政总预算会计分立的现实必要性

我国国家财务从财政母体中分离出来独立运转早已在理论界达成共识,并在实践中取得了一系列成效。

(一)以出资人制度为核心的国有资产管理体制的建立。2003年十六届三中全会提出要进行国有资产管理体制改革,国务院成立了国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”),国资委作为政府特设的相对独立机构,代表政府履行出资人职责,负责国有资产、国有资本的财务管理。各级国资委的成立,从体制上确定和加强了所有者或出资人的职能。国资委的成立,使得国有企业的出资人得到统一,同时责任和义务予以明确。国资委加强了对所属企业的业绩考核、产权转让和投融资决策的管理,在很大程度上解决了国有企业“多头管理、无人负责”的状况。可见,我国国有资产管理体制正步入新的发展阶段,以出资人制度为核心的国有资产管理体制已初步建立。虽然在运行中出现了一些不足,但它毫无疑问为我国公共财政制度的建立健全作出了重要贡献,同时也为我们进一步改革完善国有资产管理体制提供了现实基础。

(二)央企分红、国有资本经营预算的试行。2007年9月国务院出台《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(下文简称“意见”),并从当年开始对部分央企进行试点分红:2007年进行国有资本经营预算试点,收取部分企业2006年实现的国有资本收益;中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施,2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。这表明国有企业利润独享的时代行将终结,表明国家对国有资本经营的管理进入了实质性阶段。《意见》中对国有资本经营预算的编制提出了三大原则,其中之一就是要求国有资本经营预算与政府公共预算要相对独立、相互衔接。国有资本经营预算与政府公共预算分别编制,既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性,又要与政府公共预算相互衔接。

这一系列的政策实施表明,政府已经意识到国有资本单独核算的重要性,下一步的工作就是要对国家财务活动和国有资本使用加以核算和监督,从会计层面建立一套管理制度。同时要注意,从财政预算中分离出来的国有资本经营预算虽属于财务预算,但与一般工业企业的财务预算并不相同,其属于宏观财务的范畴,反映整个国有经济的资本投入与收益活动状况,所以我们需要建立单独的国有资本会计核算体系。

三、国有资本会计与财政总预算会计分立的意义

(一)有利于国家宏观体制改革成果的落实。国有资本会计从财政总预算会计中分离出来后,国家财务就有了独立的会计支撑,这标志着国家财务与国家财政在核算体系上分离开来,获得了独立,原先国家财务与国家财政在建制上的相互独立得到了进一步的升华。国家财务与国家财政在账务上彻底分家,使国家财务成为一个可以独立运转的经济系统,财政性资金和国有资本配置的核算和监督问题得到解决。当国有资本会计从财政总预算会计中分离出来以后,弥补了财政总预算会计原有的缺陷,防止了国有资本的流失,保障了国有资本的顺畅流转。另外,将国有资本会计从财政总预算会计中分离出去,无疑是在给财政总预算会计“减肥”,财政总预算会计的任务更加明确、效率更高,因此财政总预算会计和国有资本会计的效率都得到了提高,这又在一定程度上提高了财政性资金和国有资本的使用效率。

(二)有利于为政府对国有资本的决策和评价提供有用信息。通过单独设立国有资本会计,集中核算国有资本的运营状况,尤其是对国有资本收益与再投资活动加强管理,有助于在预算制度方面将政府作为国有资本所有者所拥有的权力与作为行政管理者所拥有的行政权力相分离,实现国家对国有资产的管理从计划、行政管理为主向市场化运作的产权运营为主的转变,有助于各级政府加强对国有资产经营状况的考核和对国有资产的监督管理工作,确保国有资产的保值增值;另一方面也有助于对国有资产实行资本经营,促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合,最大限度地提高国有资产的运营效率,发挥国有资本在国民经济中的骨干作用。

综上所述,国有资本会计与财政总预算会计相分立已经具备了理论基础和现实条件,这一分立对于国家宏观体制改革成果的落实和提高国有资本管理信息的有效性具有重要意义。同时我们也要看到,国有资本会计的核算对象与财政总预算会计的核算对象并不是完全不相关的,二者具有一定的联系:国有资本与公共财政资金在一定条件下可以相互转化。国有资本收益的一部分作为税收向财政部门缴纳,使一部分财务收入转化为财政资金;另一方面一部分财政投资所形成的经营性资产由财政划转国有资本管理部门进行资本营运,这就使一部分财政投资转化为国有资本财务资金。因此,在建立国有资本会计的过程中要妥善处理二者的关系。

(作者单位:1.山东农业大学经管学院;2.山东行政学院)

主要参考文献:

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