发挥政府作用　实现非正规就业群体的体面劳动

张　华

摘要:“体面劳动” 目前已经成为世界各国的政府责任。它的宗旨在于维护劳工的合法权益和人格尊严。在中国,非正规就业群体的就业环境较差,实现他们的“体面劳动”还有很多困境,主要有:就业岗位不足、强资本弱劳动矛盾突出、社会保障滞后、组织化程度低。因此,对于非正规就业群体政府应从就业机会、社会保障,监督管理以及组织机制四个方面加强服务和引导,从而为其实现体面就业营造良好的宏观环境。

关键词:政府;非正规就业群体;体面劳动

中图分类号:C913.2文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)23—0057—03

“体面劳动”是国际劳工组织为了促进经济发展人道化而提出的就业理念,它的宗旨在于在劳动过程中切实维护劳工的合法权益和人格尊严。目前它已经成为国际社会的共识,并成为经济全球化形势下世界各国政府的重要责任和工作目标。从目前中国总体的就业状况看,非正规就业领域与“体面劳动”的要求相去甚远,成为实现全社会范围内体面劳动的难点和重点。

一、非正规就业群体是实现体面劳动的关键

(一)体面劳动的提出

上世纪80年代以来,以跨国公司为载体的经济全球化迅猛发展,既促进了各项资源在世界范围内优化配置和合理利用,推动了经济较快发展;又加剧了国际竞争,加重了国际垄断资本对劳动者的剥削,导致用工领域出现了削减社会福利、裁减员工、劳动条件恶化、工人合法权益遭到践踏、集体谈判和工人参与等工会权利遭到削弱等非人道现象。国际劳工组织为了克服经济全球化对劳工的不利影响,提出了体面劳动的概念,即劳动者的权利得到保护、有足够的收入、充分的社会保护和足够的工作岗位。[1]为了实现“体面劳动”,国际劳工组织提出了四项战略目标:在劳动过程中实施国际劳工标准、实现工作中的基本原则和权利;为劳动者创造更充分的、体面的就业机会;提供广泛而有效的社会保护;通过政府、企业组织和工会共同参与的三方性机制,加强社会对话。

体面劳动与中国以人为本的发展理念不谋而合。在“2008经济全球化与工会”国际论坛上,胡锦涛总书记强调,让广大劳动者实现体面劳动,特别是要致力于改善广大劳动者的劳动条件、劳动收入、劳动保障、生活质量、让广大劳动者更多分享经济社会发展成果。这是一个明确的信号,它意味着中国要顺应以人为本保障人权的时代精神,切实落实 “体面劳动”的要求,更加充分地维护劳动者合法权益,为劳动者谋求更大福祉。目前在中国,非正规就业群体的就业环境和劳动条件较差、相关权益缺乏尊重与维护,常常遭遇社会歧视,我们应当特别关注他们的体面就业。

(二)非正规就业群体数量不断增加,成为实现全社会范围内体面劳动的关键

在中国,“非正规就业”是指劳动者与用人单位未建立稳定的中长期劳动法律关系、劳动时间不确定、劳动报酬不稳定且不规律、缺乏单位性社会保障、或以个体劳动形式从事灵活多样的生产或服务的就业形式。它是伴随改革开放和经济体制的转轨而发展起来的,主要包括三种形式:一是非正规部门就业。主要指国有企事业单位和行政机关之外的就业形式,如个体工商户、私营企业中的就业形式;二是灵活就业。主要指正规部门中的非全日制就业形式,如临时工、季节工、阶段工以及远程就业、兼职就业等现代就业形式;三是独立性就业。如律师、记者等自由职业者以及街头小商贩、家政服务员等自主型就业形式。从主体来看,城市下岗人员、失业人员,农民工、待业大学生是非正规就业群体的主要构成者,高素质的专业技术人员只占少数。

非正规就业由于进入门槛低和较强的灵活性对劳动力有很强的吸纳能力,已经成为中国解决就业问题的重要途径。根据《2006中国非正规就业发展报告》,截至2006年,我国城镇的非正规就业总人数约为1.36亿,基本占到城镇部门总就业人口的51%;非正规就业对我国国内生产总值的贡献率已超过35%。但其发展质量不容乐观。总体来看,目前的非正规就业多为被迫型就业,它只是低素质人口为了谋生和生产自救而进行的无奈选择。这些就业人员多数教育水平和劳动技能较低、劳动环境差,缺乏生产经营实力、融资困难,容易陷入低收入的贫困陷阱,游离于社会的边缘,是典型的社会弱势群体。因此,我们要在全社会范围内实现体面劳动,必须以促进非正规就业群体的体面就业为重点。

二、非正规就业群体实现“体面劳动”所面临的困境

从目前来看,非正规就业群体难以实现有尊严、体面的劳动主要原因在于缺乏相应的制度环境和政策服务。长期以来,由于受传统计划经济体制的影响,非正规就业常常被视作体制外就业和传统正规就业的补充,其发展质量和发展前途常常被忽视,导致它在就业结构中处于边缘地位。近几年,虽然国家和各级政府对非正规就业的重要地位有了相应的认识,但由于政府责任不到位,要实现非正规就业群体的体面劳动还面临一系列的困境。

(一)就业岗位不足,缺乏有利的就业环境

根据国际劳工组织的战略目标,实现体面劳动首要的目标就是促进就业,即社会和政府要尽可能地为劳动者创造更多的就业机会和工作岗位。但是从中国现实来看,无论传统正规就业还是非正规就业都面临岗位供给不足的困境。相对而言,非正规就业的就业供给更为缺乏。目前中国低端劳动力基数很大,而且近几年随着产业结构调整、经济增长模式转变以及高等教育扩招等宏观政策环境的变化,其供大于求的特点明显加剧,就业竞争越演越烈。特别是随着中国经济增长由资源和劳动力依赖型向知识与技术依赖型转变,社会对劳动者的知识和技能要求越来越高,低门槛就业岗位越来越少。而在非正规就业群体中大多是学历低、技能差的低端劳动人口,所以非正规就业群体很难适应新形势的要求,导致其就业形势极其严峻。由于就业岗位不足,非正规就业群体常常会减少对就业的附加期待,他们往往为了抓住难得的就业机会,而放弃对相关劳动权益的诉求,维权意识淡漠,对用工环境的质量要求相对较低,从而直接影响了其劳动环境的体面化程度。

(二)强资本弱劳动矛盾突出,劳工权益容易受到侵害

体面劳动以实现公平正义为宗旨,追求工人的待遇及劳动环境遵从尊重人类尊严的基本标准,要求在生产过程中各种生产要素所有者地位平等,使劳动者在健康、安全、平等的环境中自主劳动。然而目前由于非正规就业劳动力市场供给量大、替代性很强、缺乏劳工维权机制,从而形成了“强资本弱劳动”的格局,使非正规就业群体在劳动关系中处于弱势地位,合法权益容易受到侵害。主要表现:劳动关系不稳定,劳动合同随时可能中止,导致劳动者常常处于失业的威胁之中;用工单位和雇主随意克扣和拖欠工资、延长劳动时间等侵权现象时有发生;很多用工单位为了节约成本,不惜以恶化用工条件和降低工资标准为代价,导致劳动者劳动报酬极其低下,劳动环境极其恶劣,面临很大的安全和健康风险。在生产要素市场上的被动地位和弱势处境,导致非正规就业者很难获得公正、平等的待遇,相关权益无法得到有效的保障。

(三)社会保障滞后,缺乏有效的社会保护

体面劳动追求为劳动者提供广泛而有效的社会保护,使劳动者在遇到健康问题、工伤事故、疾病、丧失劳动能力和需要养老以及社会救济时能及时获得有效的社会帮助。[3]非正规就业群体正在成为当今中国不可或缺的劳动力量,但他们普遍缺乏基本的社会保障。从现实情况看,由于劳动关系和收入水平的不确定性,在非正规就业状态下,企业与劳动者很难比照工资总额分别缴纳所承担的各种社保费用。[4]而且,由于现行社会保障制度是基于传统正规就业状态建立和发展起来的,与促进非正规就业发展的要求严重不相适应。社会保障的缴费标准、缴费方式、缴费责任及“续保”方式等规定在非正规就业状态下很不适用。另外,目前国家尚未建立专门的针对非正规就业群体特点的社会保障机制。社会保障的缺失导致非正规就业人员无法公平地享受社会发展成果,影响了他们对就业的满意度和体面化体验。

(四)组织化程度低,缺乏维权机制

体面劳动追求劳工有机会表达意见和参与关系到其切实利益的集体决策,并有表示不满和提出质疑的权利,加强他们在社会中的话语权。而目前非正规就业群体分布的领域比较广泛而且比较松散,没有统一和明确的组织为其进行利益代言和组织管理,组织化程度较低,缺乏表达意见和维护权益的平台与渠道。由于没有组织依托,非正规就业群体在与相关社会力量的博弈中集体失语,即使遭遇侵权行为也往往是忍气吞声,更不要提享有参与决策和发表意见的机会了。

三、关于发挥政府作用,实现非正规就业群体体面劳动的对策建议

实现“体面劳动”,要求劳动者不仅要有一份养家糊口的“活计”,而且要有稳定的就业机会、充分的社会保障以及工作中广泛的权利,从而可以通过体面的、有尊严的劳动来主宰自己的命运。从当前的实际出发,中国政府要实现非正规就业群体的体面劳动有两个重点:一是切实增加非正规就业的数量和规模,为劳动者提供更多的就业机会;二是加强政策服务和宏观管理,规范非正规就业,切实维护劳动者的劳动权利和人格尊严。

(一)以促进就业为首要任务,为非正规就业群体创造良好的就业环境

就业是民生之本,工作岗位是社会成员分享发展成果和参与社会分配的根本依托。目前非正规就业人员缺乏充分的就业机会,因而他们在社会资源分配中处于不利地位。因此,要实现这个群体的体面劳动根本途径在于为他们提供较为宽松的就业环境,加强他们在就业方面的主动性和选择性。为此,政府应把千方百计增加就业岗位作为工作的重中之中,切实解决非正规就业岗位供给不足的问题。一是要树立经济发展和增加就业相结合的理念,在推进产业结构优化升级的过程中,各级政府要处理好劳动密集型产业和资本、技术密集型产业的关系,积极发展第三产业和劳动密集型产业,以带动更多的就业岗位;同时特别要重视扶持和鼓励劳动密集型的中小企业和微型企业的发展,可以通过财政补贴、税收、信贷等经济手段间接地为其提供资源支持,帮助他们提高生产经营能力,使他们尽可能创造更多的就业岗位。二是政府要充分利用好社会公共领域的就业资源,在公共事业、公共基础设施建设等领域挖掘就业潜力,为非正规就业者创造就业机会。三是政府要从政策和实践上彻底消除就业歧视,在城乡之间和各种所有制企业之间建立起统一、开放、竞争有序的劳动力市场,进一步清理和消除对非正规就业的限制性政策,打破非正规部门和正规部门的待遇界限,实现各种经济实体和各种劳动力平等竞争的劳动力市场体系,使劳动力资源能够平等的参与就业竞争和职业选择,从而保证非正规就业群体享有平等的就业机会。

(二)建立健全社会保障体系,为非正规就业群体提供有效的社会保护

实现非正规就业群体的体面劳动,就要为他们提供平等和足够的社会保护,建立健全社会保障体系,切实维护劳动者的社会权益。首先,要实现非正规就业群体社会保障建设和现有社会保障制度的有效衔接。各级政府应结合非正规就业的社会保障需要积极探索扩大社会保障面的相关政策,进一步打破社会保障体系的地区、单位和身份限制,努力进行制度和体制创新,建立统一的居民社会保障标准,实现现有社会保障框架与非正规就业基本需求的有效衔接,使非正规就业者能够获得平等的社会保障服务。目前可以考虑把进城的农民工纳入城镇社会保障体系,对承担社会保障责任的用人单位,政府可以给予社保补贴。其次,积极探索制度创新,为非正规就业群体建立专门的社会保障机制,其中保障水平、缴费标准、缴费年限、缴费方式和投保与续保程序等方面要充分考虑其特殊性,尽量做到多层次和灵活化。目前,最迫切的是为其建立最低生活保障制度、失业保险和工伤保险,以保证其基本收入和最起码的社会关怀。再次,在管理方面,可以充分利用现代网络技术,为其建立一个全国统一的社会保障管理网络,设立社会保障个人档案和个人账户,以适应其流动性和分散性强、劳动关系不稳定的特点,方便其社会保障的接续和转移。

(三)加大监管力度,规范非正规就业的管理和运行

健全监管机制,从部门设立、具体生产经营和用工规则上加以规范和管理,是确保非正规就业良性发展和维护劳动者合法权益的重要条件。首先,要建立和完善相关法律法规,明确非正规就业的法律地位。目前多数法律规定是基于传统正规就业形式制定的,不适用非正规就业的相关要求,导致在非正规就业中违法违规现象频频出现而且很难通过法律途径予以合理解决,使非正规就业者遭遇侵权行为时往往无法依法维权。因此,要尽快出台专门调节非正规就业的法律制度,对其中的劳动合同签订、劳动时间、劳动报酬、劳动环境以及权责分配等做出明确的法律规定,以树立其法律权威,从而督促非正规就业者的雇主和雇佣部门遵守用工标准,为非正规就业的有序发展提供具体有效的法律支持。同时,政府还要注意实现非正规就业的立法与其他部门的法律内容的有效衔接。在诸如非社会保障、企业监管、安全生产的法律以及《刑法》、《税法》、《工商法》、《工会法》等相关法律中渗透相应的对非正规就业进行法律规范的内容。其次,政府要针对非正规就业群体开展法制教育与培训,提高他们的法律意识和自我保护能力,并为他们构建法律援助的“绿色通道”,使他们能够及时获得便捷、有效的法律服务。再次,建立上下贯通的科学管理体系。科学高效的管理体制是非正规就业规范化运行的组织保证。因此,要建立健全非正规就业的管理部门。笔者认为非正规就业应由人力资源和社会保障部统一管理,可以以乡镇和社区为基准单位,从中央到地方,在各级人力资源和社会保障部设立专门的室(所)负责相应的日常管理,并给予专门的人员和机构配置费,完善相关人员和设施配置,从而形成一个统一、顺畅、有序的管理体系。

(四)完善组织化服务,加强社会对话

社会学认为,一个群体的力量和社会地位取决于这个群体的组织化程度。因此,要改变非正规就业群体的弱势地位,政府应该积极建立相关的平台和机制把分散的非正规就业人员组织起来,提高他们的组织化程度,赋予其应有的话语权。要把分散的非正规就业群体组织起来,可以在以下两方面进行尝试:一是落实中央精神,创新工会工作体制,把非正规就业人员纳入工会的组织保障体系。各级工会可以在非正规就业群体集中的行业企业集中组建针对他们的行业工会和企业工会联合会,并积极探索相应的会籍管理制度以及这些工会和现有工会体制的衔接机制。二是,积极开展劳务派遣,政府可以联合一些社会非营利组织和政府机构,如工商联、妇联、民政等部门为非正规就业群体提供劳务派遣服务。通过上述这些组织化的管理与服务,既可以从整体上为非正规就业群体的维权和表达诉求提供组织依托,又能促进对非正规就业的高效管理,从而降低非正规就业对社会的不良影响。

参考文献:

[1]王蓓.城市弱势群体“体面劳动”相关问题的探析[J].工会理论研究,2008,(5):21.

[2]吕红,金喜在.灵活就业与“体面劳动”的实现[J].中国发展观察,2008,(8):40.

[3]杨素青.规范发展我国非正规就业的对策[J].经济研究导刊,2008,(1):133.

(责任编辑/王丽君)