调整完善乡镇财政所职能的意见和建议

董雅平

摘要:作为乡镇一级财政来说,取消农业税后,乡镇财政所的职能无疑将发生深刻变化。在当前逐步建立农村公共财政的形式下,如何调整乡镇财政的职能,如何完善财政职能的转换,是当前亟需认真研究解决的问题。

关键词:乡镇 财政 职能

乡镇财政所在加强乡镇财政财务管理、组织地方财政收入、开展财政监督、发展地方经济、维护政权建设等方面具有不可替代的重要作用。笔者结合自己工作实际,对当前形式下乡镇财政所职能进行了实地调研。现将具体情况简报如下:

一、目前乡镇财政所职能基本状况

对辖区内乡镇财政所调研,实地了解了乡镇财政所的职能和管理状况。目前,乡镇财政所承担的工作主要是:1.负责乡镇一般预算资金的收支管理,部门综合预算管理;2.非税收入、契税、耕地占用税的征收及协助税收征管;3.财政补贴资金发放与信息化管理。调研中发现乡镇财政职能在履行中存在下列问题:

(一)分税制财政体制不够完善,事权与财权相脱节

严重影响了乡财政职能的充分发挥。“分税制”的不完善使乡镇财政缺乏稳定的高收入来源,支出压力大。1994年起我国开始实行“分税制”,但至今省以下“分税制”体系采取了不尽合理的基数法,一方面,税收收入一层层向上集中,中央得了“大头”,地方收入相对减少并经过省、市、县三级的层层盘剥,乡镇财政收入逐渐被掏空。税制改革以后,农业税划归为地方税种,虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性,但是随着农业税的免征,支撑乡镇财政的一大主要财力落空,乡镇财政靠微小增幅的工商税收增加财力来自我消化农业税税基,显然是不切实际的。而财政转移支付,对乡镇财政来说,大多还缺乏规范、透明的转移支付办法,没有能科学地配合分税制改革最终落实。另一方面,支出责任却一层层向下转移,中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化,使地方财政支出压力加大。落实到具体事务,乡镇财政所承担的大多是一些刚性强、欠帐多、支出基数大、无法压缩的支出。如农村教育、民兵训练、优抚等就基本由乡镇负担了,还有道路、危桥、医疗、文化及其它一些社会福利项目,主要由乡镇配套组织实施,但是资金来源溃泛,完全由乡镇预算负担必将导致资金短缺。乡镇政府没有足够的税收收入来源、显得财权范围小,而事权范围又过大,缺乏与责任相对应的经济财力支撑,仅仅依靠弱势的农村经济和濒临破产的乡镇企业,连最基本的“吃饭问题”都难以解决,更遑论公共建设和公共服务。

(二)地方财政缺乏自主权,职能严重弱化,乡镇财政预算越来越显“软化”

主要表现在以下几方面:一是上级政府出政策,下级政府出钱,这是乡镇财政预算“软化”的典型表现。这些在正常预算之外出台的支出政策,明显缺乏对乡镇预算应有的尊重。二是上级部门为了本部门利益,在实施某项目时,往往要求地方政府按比例配套财政资金,否则不予安排项目,而配套资金显然不会事先被纳入乡镇年初预算之内的,这些临时性、不得不开支的项目,对乡镇财政预算的正常执行带来很大的冲击,也进一步降低了地方人代会批准预算的权威性。三是乡镇自身财务管理松散,支出缺乏预算约束,缺乏监督,随意性强,机关运行成本逐年加大,人为加重了乡镇财政负担。

(三)税收管理体制的缺陷不仅加重了乡镇财政的困难,进而影响乡财政职能的正常发挥

以我区关王庙乡为例,目前基本是由条条统管国、地两税负责工商各税的征收,而乡财政只负责征收农业二税和非税收入,这客观上造成了一些扯皮现象。另外,税务部门往往从完成收入任务指标出发,当年任务完成后不愿过多超收,以便为下年“留有余地”,不能做到真正意义上的应征尽征,造成人为的收入流失。再有现在地方政府流行一种“财政收入才是硬政绩”的说法,各级领导关心财政收入是好事,但是为了完成和超额完成当年税收任务,地方政府踏上了引税之路,随之带来的则是大幅度的引税返还和财政收入的虚假繁荣,不能提高财政提供公共品和服务能力,抬高了税基,恶性循环,扰乱了税收秩序。为了适应新形势要求,应及时转变充实乡镇财政职能。从一级政府一级财政的角度看,如何规范乡镇财政职能、加强乡镇财政管理、发挥乡镇财政监督作用,还有不少需要研究解决的问题:

1.从机构编制来看。我区对乡镇财政所实行“以乡为主”模式,2005年乡镇机构改革后,乡财政所人员定为事业编制。但就全国看,情况很不一样,有的改为县区财政局派出机构,有的与乡镇农经站合并;人员编制也不统一,有行政编制,也有事业编制,还有参照公务员管理。

2.从预算编制看。乡镇财政预算编制都比较简单、粗糙,对政府收支项目只是简单的列举,不全面、不完整。有的收支项目还没有纳入到财政预算管理范围,预算执行和管理也不严格,约束力不强。如:非税收入——计生事业费中的社会抚养费属于县区级收入,不纳入乡财政预算管理。

3.从收入来源看。取消农业税后,加上农村地区的契税、耕地占用税税源十分有限,使得乡镇财政固定税收收入大幅减少,日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付。另外,上级政府在税收收入上“政大于法”的现象严重,税法规定的税源的属地管理原则形同虚设。如:耕地占用税按照税法规定属于土地所在地地方政府的固定收入,但是,上级政府强行上划为自己的固定收入,乡级政府对此也无能为力。乡镇自有收入大都来自出租、出售国有资产、土地收入,来源不稳定、不规范。

4.从支出管理看。随着农村义务教育等一些事权及支出责任上收到县区,乡镇财政支出的范围越来越窄。比如说农村义务教育支出,只是管理体制上划了,教职工基本工资发放等部分支出责任仍然留在乡镇。如:我区某乡镇每年上解区财政专项上解资金404万元,其中包括:农村义务教育经费28万元,教师工资经费376万元。

5.从涉农补贴发放看。目前,国家涉农补贴约有30多项,但各项补贴资金的审核、发放和监督管理,全国各地做法并不统一。有的地方全部都通过乡镇财政所来审核、发放和监管,有的地方只是部分交由乡镇财政所承担。目前由关王庙乡财政所发放的涉农补贴有粮食直补、综合直补、能繁母猪补贴、奶牛补贴,家电下乡等几项补贴。

6.从支农资金监管看。目前,各级财政系统安排的支农项目资金,乡镇财政已经参与监督管理,但上级各部门安排的水利、道路、林业、农业等“条块”支农项目资金,乡镇财政很难参与监管,往往是“看的见的管不着、管的着的看不见”,导致很多涉农项目资金游离于财政监督之外,使用效率不高。

总体来看,取消农业税后,乡镇财政所职能有增有减,工作任务也没有减少,相对于改革前,业务量反而越来越大了。但在乡镇财政工作实践中,原有的一些职能还不够规范和完善,新增的涉农补贴审核发放、其他部门项目资金的使用管理等职能尚未全部纳入监管范围,亟需加强统一政策指导和协调。

二、调整完善乡镇财政所职能的意见和建议

乡镇财政所是乡镇政府的重要职能部门之一,转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理,是乡镇机构改革的重要内容和农村综合改革的应有之义。乡镇财政是我国整个财政体系的基础层级,直接面对着农村公共产品的消费者,是推进农村公共财政体系建设、促进农村公共服务均等化、落实支农惠农和改善民生政策的直接组织实施者。目前,国家财政用于支持“三农”的资金很多,为了保证支农资金的使用安全,提高支农资金的使用效益,需要进一步发挥基层财政的管理作用。同时,乡镇财政还直接与广大农民群众打交道,且管理最薄弱、财力最困难,处理不好很容易造成为抓收入又打农民主意,侵害农民利益。因此,乡镇财政所作为乡镇政府的重要组成部门,随着乡镇机构的改革和乡镇政府职能的转变,也要通过改革,进一步加强和完善预算编制和执行职能,充分发挥面向第一线的优势,更多地参与到支农项目的申报、评估、实施、监督的全过程,确保国家各项支农惠农政策的落实。在实行“乡财县管”的财政管理体制改革和新的乡镇财政管理办法后,乡镇财政所的工作必须以服务“三农”为重点,在“不越位、不缺位、补到位”的前提下,积极转变职能。我们的工作人员要从过去的“财神爷”转变为人民群众的“勤务兵”。一是落实好中央和地方各级政府出台的扶持农村发展的惠农政策。如农村低保、新型合作医疗、粮食直补、各种扶贫、支农项目的实施等,要真正把这些惠农政策落到实处,必须认真细致地开展调查、走访,需要乡镇财政部门付出大量的时间和精力,将各项支农资金及时、准确发放到农民手中。二是为招商引资资企业做好政策咨询、优惠政策落实等方面的服务,充分发挥财政干部财会业务熟悉的优势,帮助企业做好财务管理。三是大力倡导求真务实、开拓创新精神,不断改进工作作风,对经济运行重点、难点、热点问题进行调查研究,敏锐地把握经济形势,主动履行好财政职责,变“事后出手”为“提前介入”和“全程跟踪”,变“被动付帐”为“主动买单”,不断提升财政服务水平。

新时期强化乡镇财政职能,应坚持科学的发展观,从合理划分乡镇事权入手,理顺县乡财政体制,明确乡镇财权,充分调动乡镇政府发展经济、增收节支的积极性和创造性;全面加强农村财源建设,促进农村经济增长方式转变;健全乡镇财政职能,规范农村分配秩序,理顺农村分配关系,促进乡镇财政工作稳步推进。努力把乡镇财政真正建设成机构健全、制度配套、管理科学、体制规范、职能强化的一级财政。

在目前乡镇财政面临诸多困难和矛盾面前,管理尤为重要。一是调整完善乡镇财政体制。按照规范化管理和让利于乡镇的原则,调整和完善县对乡镇的财政管理体制,改善乡镇财政困境,调动乡镇理财和发展经济的积极性。以乡镇为独立核算主体,实行“机构上划,预算代理,账户统设,资金统调,集中收付”的管理方式。建立健全“乡财县管乡用”的各项规章制度,严明财经纪律,规范财政行为。二是加强收支管理。要不断强化征管手段、完善措施、加强征管、堵塞漏洞,严格减免政策,打击偷逃欠税,确保应收尽收。在严格执行政策的前提下,充分调动各方面抓收入的积极性,协调与国、地税部门的工作关系,抓好税收收入、非税收入,使地方财力在经济发展中快速增长。要规范乡镇支出管理和民主理财,明确乡镇支出范围、收支标准、支出顺序和财务审批程序。按照“保工资、保运转、保重点”的原则拨付支出,严格控制“人、车、会、招待、通讯”等弹性支出,制止各种铺张浪费现象,严禁搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。进一步优化支出结构,保证“两个确保”、“两个保证”、“低保”、再就业等关系群众生活的支出需求。把有效的财力用在保证乡村组织运转及促进经济社会发展上。三是全面开展乡镇“五清”工作。在乡镇开展清理银行帐户、票据、财政供养人员、资产和债权债务工作。不符合规定的银行帐户要坚决取销;收费票据要统一管理,坚决制止使用自制票据;超编人员要做好分流和清退,财政不得供给经费;认真清理乡镇资产,登记造册,防止乡镇资产流失;清理核实乡镇债权债务,严格控制新债,积极化解旧债,加大清欠力度。四是加强制度建设。要建立健全监督考核机制。乡镇财政机构队伍的健全稳定是巩固乡镇财政地位,行使乡镇财政职能的载体和先决条件。当前,首先要保持乡镇财政(农税)机构和干部队伍的稳定。积极消除财政系统内部一些干部认识上的偏差所造成的工作消极、思想动荡等现象。引导和教育乡镇财政干部围绕新时期财政工作的目标任务,安心岗位,踏实工作,争作贡献。其次,要按照新形势下财政工作的发展要求,加强乡镇财政干部培训,努力建设一支“学习型、服务型、落实型”的干部队伍,不断提高干部的财政管理水平和工作效率。第三,要加强乡镇财政干部管理,建立严格的人事管理和工作考核制度。制止随意调整财政人员及其工作岗位,保证乡镇财政队伍应有的力量和工作运转职能的完整。完善对乡镇党政领导考核监督机制,把控制供养人口和化解乡镇债务纳入乡镇党政领导业绩指标体系;要加强乡镇财政的自身监督和审计监督,自觉接受人大监督和社会监督。要建立健全乡镇财政运行监控和绩效评价体系,实行严格的干部经济责任追究制度和领导干部离任审计制度。

参考文献:

[1]周颖《当前乡镇财政所职能的探讨》

[2]中华人民共和国财政部--政务信息--调查研究《调整完善乡镇财政所职能的调研情况及意见》(2008-06-17)

(作者单位:驻马店经济开发区审计局)