小议政府部门绩效评价体系研究

梁俊国

内容提要:政府绩效评估是当代公共管理改革的核心内容,政府绩效评估工具的引入也为降低行政成本,提高行政效率等方面发挥着重要的作用。近年来,各地从实际出发,积极进行政府绩效评估的试点和探索,积累了宝贵的经验,取得了明显的成效。

关键词:地方政府 效评估 务指标

所谓政府绩效评估就是指运用数理统计、运筹学等原理和特定指标体系,对照统一的标准,按照一定的程序,通过定量定性对比分析,对政府在一定时期的效益和业绩做出客观、公正和准确的综合评判。简言之,就是对政府绩效进行评价和判定。而蔡立辉教授认为政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中的投入、产生中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定并划分等级。具体地说,就是通过政府部门自我评估、专家评估、公民及舆论评估等多重评估体制,运用科学的方法、标准和程序,对政府组织这一行为主体的业绩、实际作为及其所产生的影响作尽可能准确的评价,以提供组织绩效方面的信息,诊断组织中存在的问题,从而推动政府效率和服务质量的提高。

政府是财政活动的主体,财政支出决定于政府的意志,财政支出绩效是政府各部门绩效的集中反映。在我国加快行政管理体制改革、建立社会主义市场经济体制过程中,开展政府绩效评价具有重大的现实意义。

1.构建政府绩效评估体系是转变政府职能的迫切要求。政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要,提供优质的公共产品和公共服务,而绩效管理与绩效评估则是衡量政府公共服务是否满足公共需求的重要手段和尺度。必须对政府的作为进行绩效评价,以准确了解政府是否承担起了公共责任。这有利于改进政府公共部门与社会公众之间的关系,有利于建立和发展社会公众对政府公共部门的信任,增强政府公共部门的号召力和凝聚力。

2.构建政府绩效评估体系是改进政府管理方式的重要手段。绩效评估有利于建立以结果为导向的公共管理机制。政府绩效评估以提高政府绩效为最终目标,结果为本的绩效意识是绩效评估的基本前提。实践证明,政府绩效管理与评估带来了一系列以绩效为本、以结果为导向的新的管理措施的运用。因而,政府绩效管理与评估是改革政府管理的重要环节和有效工具。同时,绩效评估有利于提高行政效率、降低行政成本,通过绩效评估,使政府部门和公务员的激励约束机制有了依据。

一、地方政府绩效评估的方法设计

(一)经济合理性评估方法

在绩效一定的前提下,尽可能节省行政投入,就会使行政管理更加经济,否则就会不经济,即有可能造成浪费。在保质保量完成一定行政任务的情形下,行政投入越低,行政绩效越高;反之,行政投入越高,行政绩效越低。经济合理性评估方法就是指通过对行政投入的测定来确定行政管理是否经济合理的一种评估方法。

(二)成本-收益评估方法

在政府管理活动中,如同在经济活动中一样,任何收益的取得总需要支付一定的成本。成本与收益之间的关系构成所谓的效率。在成本一定的情形下,收益越高,则效率越高;在收益一定的情形下,成本越高,则效率越低。成本-收益评估法是指分析人员通过将行政活动的货币成本和总的货币收益量来进行比较,以测定其效率的行政绩效评估方法。

(三)成本-效益评估方法

成本-效益评估方法是评估人员通过量化各种政策或行政方案的总成本和总效果来对它们进行对比从而提出建议的方法。不同于成本-收益分析试图用统一的价值单位来衡量所有因素,成本-效益分析使用两个不同的价值单位。成本用货币来计量,而效益则用单位产品、服务或其他手段进行计量。由于缺乏统一的计量单位,这里就无法运用净效率和净收益这样的概念来进行评估。但是,可以计算出成本-效益和效益-成本比例,例如,成本/卫生服务量的比率或卫生服务量/成本的比率。

这些比率与成本-收益比率相比,在总体上有不同的含义。一方面,它们都告诉我们每投入l元能产出多少产品或服务,或者说每单位产品和服务须花多少货币。另一方面,成本-收益比率告诉我们在特定的情况下收益多于成本多少倍,如果有净收益的话,成本-收益比率必然小于l。

二、完善我国地方政府绩效评估体系的对策

(一)政府绩效评估主体的多元化

改变过去地方政改府单一的自上而下的政府内部的评估方式,实现评估主体由内到外,由单一向多元化的转变。为此,必须采取多元化主体的评估方式,将自我评估,上级评估,权力机关评估,公共服务对象评估,专业的评估机构评估和公众舆论评估等结合起来,在多元化的评估主体体系下实现更真实、准确、有效的评估结果。

我国可以借鉴西方发达市场经济国家的经验,建立健全政府绩效评估主体体系。包括内部评估和外部评估。内部评估是指政府自身的评估,主要包括政府机关的自我评估和专门评估两部分,外部评估指政府机关以外的评估主体的评估,包括政党评估、国家权力机关和社会评估。

(二)建立科学的绩效评估指标体系,评估指标实现多元化

当前我国各级政府的绩效指标设计要做到:首先,要因地制宜。设计的绩效指标要体现具体国情,不能盲目照搬西方的指标体系。其次,要突出公众满意导向。评估指标除了等可量化的“硬指标”,也应有“软指标”,如公众满意度和公共服务数量和质量等,借助“软指标”来体现难以具体量化的社会、人文方面的指标。第三,要具备实际操作性。应建立评估模型,合理确定指标体系和指标的权重,不同性质的部门需设计不同的绩效指标。在评估方法上要坚持定量分析和定性分析相结合,并定期检查和修改完善评估的方法。

(三)在思想意识上,树立公众满意的绩效评估价值导向

追求高绩效、高服务品质的政府都应视公众为自己的服务对象,即树立公众满意导向,而非传统的“统治”导向。以“公众满意” 导向开展政府绩效评估是深化我国政治、行政改革,实现执政为民的现实要求。绩效评估主要评政府履行法定职责的程度,政府不再是凌驾于社会之上的封闭官僚机构,而是对结果负有责任的服务提供者,公众则是公共服务的“顾客”要以公众为中心,对公众负责,强调评估过程公众的广泛参与,以公众满意作为绩效评估的最终价值选择。

(四)建立和健全政府绩效评估的各项制度

政府绩效评估关系到政府组织及其官员的切身利益,必须走制度化、法制化和专业化的道路。英美国家的政府绩效评估顺利推行与立法部门的大力支持有极大关系,如美国克林顿执政期间,共签署了90个相关法案和50个总统行政命令,国会通过了85项立法,以保证国家绩效评估委员会所提出的主张得以实施,其中影响最广泛的是《政府绩效与结果法案》。为确保客观、公正、全面地开展政府绩效评估工作,树立评估的权威性和严肃性,首先应该建构专门的评估组织机构,统领各个政府部门的绩效评估落实;其次,争取立法部门支持通过有关政府绩效评估方面的法案,从立法的角度去规范和引导政府绩效评估;第三,规范政府各部门之间的信息交流与沟通机制。一方面准确的收集信息,可以提高政府绩效评估的准确性和针对性,另外可以准确地反映社会公众对政府各类公共服务需要,可供绩效指标的选取和调整。

参考文献:

[1]周凯.《政府绩效评估导论》.中国人民大学出版社?, 2006年5月第一版。

[2]楚德江.《我国地方政府绩效评估的实践:成效、问题与改进》《中州学刊》,2008年5月,第3期(总第165期)。

[3]张仲芳.《我国地方政府绩效评估的实践和方法述评》《江西金融职工大学学报》,2008 年2 月,第21卷第1 期。

[4]何凤秋.《地方政府绩效评估指标体系构建原则及技术选择》《公务员管理》,2007年,第15期。

(作者单位:河南省广播电影电视局财务管理中心)