完善我国农村社会救助制度的思考

曾庆福

摘要:我国农村社会救助制度存在着救助范围较小、救助标准偏低、救助资金不足、地区差别大、制度设计不健全、社会救助管理分散等问题,完善我国农村社会救助制度,整合现有救助资源、规范农村社会救助管理、健全社会救助法律体系、实现社会救助主体的多元化。

关键词:社会救助 问题 措施

社会救助是对因各种原因造成生活困难、不能维持最底生活水平的公民,由国家和社会给予一定的物质援助的制度。目前,在我国农村的社会救助制度主要有:五保供养制度、特困户救济制度、临时救济制度、灾害救助制度、最低生活保障制度、农村医疗救助制度等。大力推进农村社会救助体系建设,对于统筹城乡协调发展、维护农民利益、建设新农村、保持社会稳定和构建和谐社会都具有重要的意义。

一、我国农村社会救助制度存在的问题

建国以来,我国农村社会救助制度对我国农村社会经济发展做出了巨大贡献,保证了农村最贫困阶层的生存与基本生活,为维护农村社会的稳定,实现社会公平,发挥了重要作用。但是,我国农村社会救助制度还很不完善,存在很多问题,具体来说,主要表现在以下几个方面:

(一)救助范围较小,实际覆盖面窄

我国传统的农村社会救助制度的主体是群众和集体,而国家则是救助主体的辅助体而已。不管是救灾、社会救济,还是农村五保、扶贫、助残,救助面对的不是全体村民,而只是一部分“三无对象”、赤贫和有困难的残疾人。从2000年至2002年,每年救灾救济面大约为16%,每年社会救济面大约30%。不仅如此,就是属于“三无对象”的农村五保户,实际真正得到“五保”救济的大约为70%。据统计,我国目前农村接受各种定期救济(包括最低生活保障和特困救济)的人数约有1160多万人,接受各种定期救济的农户(包括困难户、五保户等)约有632.7万户,农村中接受临时救济的有2009多万人次,而实际需要救助的人数还远不止此。

(二)救助标准偏低,比例难以确定

由于财力有限,各地在制定社会救助标准时,往往将救助标准压得很低。以2002年为例,农村社会救助对象总数为6000万人,得到救济的传统救济困难户为1771.4万人,五保户213.3万人,其它救济对象250.5万人,以上三类人相加得到救济的人数为2235.2万人,人均749元/年,人均62元/月,如果按照社会救助对象总数计算,人均23元/月。在救灾方面,灾民总数为3.7亿人,直接经济损失1717.4亿元,国家用于灾民生活的救济款为40亿元,人均10.8元,更是捉襟见肘。在目前的物价水平下,难以有效地维持这些救助对象的基本生活,特别是那些体弱多病、无依无靠的孤老和主要劳动力患病的家庭,生活景况更为艰难。

(三)救助资金不足,地区差别较大

资金短缺是制约农村特困户社会救助工作开展的主要瓶颈,也是阻碍农村经济社会发展的重要因素。农村社会救助,在1999年农村税费改革之前,农村社会救助资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年中央国务院关于农村税费改革试点工作的通知中,只规定“五保户”的供养资金列入农业税附加,而没有规定对特困户救济的资金来源。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少,只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济,在有些贫困地区,社会救济实际上已陷入了停滞状态。

同时,在资金的筹集过程中,还存在这样一种矛盾现象,即经济比较发达的地区,地方财政和村集体的财力都比较强,救助对象相应也不太多,可以基本保证救助资金和物资按时到位。但在贫困落后地区,地方财政比较吃紧,救助资金的筹集和到位本身就十分困难,而越是经济不发达的地区,贫困人口越多,救助需求越大,所需救助资金也越多。由此产生恶性循环,资金问题始终无法得到彻底解决。不同地区间的救助标准差距过分悬殊,差别较大,如特困户救助每人每月有的仅5元,有的高达20元。

(四)制度设计不健全,救助工作随惫性大

由于缺乏具体的贫困标准和救济标准,社会救助工作没有形成一套规范化、科学化的制度。一方面救助对象的认定缺乏明确的标准,谁应属于救助对象,谁是重点对象,主要凭感官直觉认定,此外,没有严格规范的程序,相关的救助实施的机制薄弱,透明程度低,缺少贫困的审批制度和动态监测体系。由于没有严格规范的程序,救助金发放方面,除定期、定量救助外,救助金分配不合理,优亲厚友,甚至贪污挪用救助金等情况不少。

(五)社会救助管理分散

我国农村社会救助的现状不仅是城乡分割,还有条块分割、多头管理、各自为政。不同内容的救助安排在相关部门,条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理办法,形成“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系的不同,在社会救助资金的管理和决策上经常发生矛盾,出现相互扯皮、办事效率低下的状况。

(六)立法严重滞后

由于农村社会救助尚不完善,社会保障尚未立法,更没有形成法律体系,现在我国并没有关于社会救助的专门的法律,使农村社会救助工作无法可依,无章可循,这无疑大大阻碍了我国农村社会救助制度的发展,没有社会救助立法的支持,重保险、轻救助现象严重。一方面,有的地方政府往往以“救世主”的面目出现,把社会救助看作是政府对贫困者的一种施舍和恩赐,而认识不到这是政府的一种职责。另一方面,社会救助主体一旦发生纠纷,法院无法立案。因而出现过地方政府挪用该项资金,甚至经手扶贫救助资金的官员贪污救助款的情况。

二、完善我国农村社会救助制度的措施

(一)发挥国家主导作用,扩大中央财政支出比例

尽管社会福利与救济是社会保障项目中仅有的列入国家财政支出的项目,但比例少的可怜,且各年比例相差不大。既然中央财政收入在总财政收人中所占比重增大,那么增加社会救助在中央财政收人中的比重自然也无可厚非。而且,中央财政中并没有农村社会救助资金的专项预算科目,在实施低保制度时,都由地方财政主要是县、市财政和村集体分级负担。目前,由地方财政负担的部分,一般县(市)和乡镇各按50%,或分别按40%和60%分担。因此,应考虑在中央财政中增设农村社会救助的专项预算科目,以解决农村社会救助经费不足的问题。

(二)整合现有救助资源,建立以农村最低生活保障和灾民救助为主体的社会救助体系

将现有的农村救灾、低保、特困户补助、医疗救助等制度性救助项目,以及临时帮困、送温暖等各种临时应急性救助项目,适当加以整合归并,使整体制度更加简约和易于操作。可以考虑:继续保留灾民救助项目,但应进一步完善制度和管理,适当提高救助标准;取消农村五保、特困户救助以及各种临时性、应急性救助项目,用统一的最低生活保障制度取而代之;将医疗救助纳入农村医疗保障体系,具体地说,就是并入新型农村合作医疗制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制,是现代国家社会保障体系中必不可少的基本组成部分,是社会保障体系中的最后一道“安全网”,其意义和作用十分重要。建立农村低保制度要坚持城乡统筹,与城市低保制度合理衔接,因地制宜,循序渐进。从我国的基本国情出发,最低生活保障制度应以省为主体,中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线,发达地区可以高一些,欠发达地区可以低一些。标准应参照当地农村居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。

(三)规范农村社会救助管理

农村社会救助的对象主要是农村五保户、低保户、重点优抚对象,以及经政府批准的其它需要救助的特困户等。应对不同的救助对象采取严格的分类,根据不同救助对象的切实需要给予救助。对救助对象先根据其基本情况进行初步分类,再深入到基层进行村民委员会调查、民主评议小组评议、乡镇人民政府审核、县市区民政局审批等,最后确定救助对象的种类。由于救助对象人数多,救助内容各有区别,资金监督管理的难度相当大。因此,为了保证救助资金的安全,确保资金能真正落实到每个救助对象手中,要严格按照相关资金管理办法执行,从制度上规范农村社会救助资金运作程序,确保财政社保资金的安全运行。要坚持救助资金专户管理、专款专用、封闭运行、社会化发放的原则,理顺资金管理拨付体制,建立救助资金投入的自然增长机制,解决工作经费,增强农村社会救助资金的调控能力,使有限的救助资金发挥最大的效益。

(四)进一步健全社会救助法律体系,推进救助工作的法制化、规范化和科学

社会救助法律体系包括实体救助法律制度和程序救助法律制度两个方面。实体救助是指国家通过立法形式,对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定,使社会弱者群体的实体权利具有法律依据,成为“合法权益”,而不再是某个部门的“施舍”和任意行为。程序救助是指社会弱者群体依照实体救助法律规定所享有的物质利益,应通过何种法定程序得以实现,在实现该利益的过程中发生纷争如何解决等,这里涉及到法律援助制度。从目前我国社会经济发展水平、城乡二元结构、人口分布尤其是农村人口占大多数,以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看,制定和颁布《社会救助法》的条件应该说是成熟的。要通过立法形式,对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定,使困难群体获得救助有法律依据。

(五)积极培育民间公益性社会救助组织发展,实现社会救助主体的多元化

在社会救助体系中,政府是当然的第一责任主体,但仅靠政府是不够的。要实行政府救助与社会救助相结合,探索建立多元筹资体制,扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠。对企业和个人捐助设立的民间救助基金,由基金管理机构自行管理。政府也可以向民间救助基金注入一定的资金,共同参与救助基金的管理,确保救助资金规范运作、服务社会。在民间组织发展过程中,要始终把以服务“三农”为主的各类农村专业协会,以服务对外开放、招商引资为主的各类工商协会、行业分会、商会,以及服务人民群众生活质量提升为主的社会公益性社团、民办非企业作为重点;同时,要积极培育社区民间组织,充分发挥其在维护弱势群体利益、满足社区居民需求方面所起的积极作用,促进社会公益事业的发展。

参考文献:

[1]魏乐,完善我国农村社会救助制度研究,科学教育家,2007年第10期。

[2]辛瑞萍,试论中国农村社会救助制度的完善,社科纵横2007年第7期。

注:本文系河南省软科学研究计划项目“完善我国农村社会救助制度研究”阶段性成果。

(作者单位:河南财专社科部)