河南省平原地区发展林业要素市场初探

王静洲　冷　冰　张书奇　田雷芳　李　伟

摘要:通过对河南省平原地区林业要素市场的调查研究,了解了目前河南省平原地区林业要素市场的现状和问题,提出了建设平原地区林业要素市场的对策和建议。

关键词:平原地区 林业要素市场 对策

林业要素市场是指森林资源、资本、土地、劳动力、技术、信息、管理与服务等林业生产要素的优化配置市场,具有经济关系竞争性、业主行为自主性、宏观调控间接性和经营管理法制化等特征,是林业资源物权资本化,提升林业发展活力,依法规范管理和服务,建立和完善社会主义市场经济体制,转变林业发展和生态建设方式,调动全社会办林业积极性的重要条件,对优化资源配置、推进林业跨越式发展起重要作用。

为规范林木林地的流转,促进林业规模经营,实现由家庭为主体的传统小农林业经济向现代林业经济转变,探索研究河南省平原地区林业要素市场建立的条件和可行性,加强对林业要素市场的监管力度,促进林权改革,巩固林改成果,对河南省平原地区林业要素市场建设进行探索研究是必要的。河南省林业调查规划院自2008年11月中旬至2009年1月10号,分成16个调研组,先后分赴16个地市,到121个平原涉及到的县(市、区),开展调研,通过召开座谈会、组织问卷等形式,广泛了解情况,收集相关资料,本文以这些资料为基础,对我省平原地区林业要素市场建设进行探讨。

一、河南省基本情况

我省位于中国中东部、黄河中下游,全省总面积16.7万平方公里,居全国各省区市第17位,占全国总面积的1.73%。地势西高东低,北、西、南三面由太行山、伏牛山、桐柏山、大别山沿省界呈半环形分布;中、东部为黄淮海冲积平原;西南部为南阳盆地。平原和盆地、山地、丘陵分别占总面积的55.7%、26.6%、17.7%。全省现有林业用地7053.03万亩,森林覆盖率17.32%,林木覆盖率23.77%。全省平原地区共涉及16个地市的121个县(市、区),其中平原县89个,半平原县19个,部分平原县13个,详见表1。

二、林业要素市场建设现状

与南方省份相比,我省林业要素市场建设步伐比较缓慢,2006年3月全省林业要素市场的雏形—河南省活立木交易市场成立;2007年11月河南省首家林业要素市场即辉县市林业要素市场在林改省级试点辉县市正式成立。辉县市林业要素市场功能齐全,下设立十二个行政职能中心:林权流转拍卖大厅、林权流转交易中心、林权发证登记中心、抵押货款管理中心、森防监测检疫中心、林业办证服务中心、政策科技咨询中心、森林资源评估中心、林业司法鉴定中心、规划调查设计中心、林业信

息发布中心、林业技术推广中心。该要素市场到2008年5月,已办理林木林地拍卖106宗,流转林地13000亩,流转金额230万元;办理林权抵押贷款5件,放贷28万元。从这些已有的情况来看,我省林业要素市场建设势在必行,是市场经济发展的必然。

总体上,我省平原地区林业要素市场的建设还处于起步阶段。一是从林业要素市场的建设来看,全省平原地区共涉及个121个县(市、区),林业要素市场建设还是一片空白。各县(市、区)的林业资源流转、林木交易林木抵押贷款等活动还处于无组织、无秩序状态。现有的一些市场交易,一部分是由林业系统的职能机构来促进、实施、完成及监督、管理,另一部分是私下进行交易,严重扰乱了市场秩序。二是从对林业要素市场的认识来看,各县(市、区)的认识是一致的:现阶段建立林业要素市场是林业生产建设发展的必然需求。不进行林改,林业生产要素不流转,林业产业是做不大的。只有建立林业要素市场,搭建好各类资本进入林业的载体,才能吸收社会各界的资本,为林业建设注入新鲜血液,使林业建设充满活力。三是从林业要素市场建设进程来看,林业要素市场建设远远滞后于市场经济的需求,严重制约了林业建设和市场经济的有序发展。在调研时了解到,许多县区因为没有林业要素市场,不能进行林权交易,不能进行林木抵押贷款等活动,严重影响了林业资源流转和市场经济的发展。四是从林业要素市场的实际运转来看,尽管我省平原地区各县(市、区)没有成立功能齐全的林业要素市场,但许多县(市、区)也都有一些相应的实质性的机构设置来监督、规范、引导林木林地拍卖、办理林权抵押贷款等林业要素市场的经济交易活动。例如,商水县早在2005年就成立了林权管理中心、林木交易中心;2006年又成立了林业技术中心、病虫害防治服务中心。这四个中心对商水县的林业资源流转和服务林业生产起到了重要作用,从2006年到2008年共受理各类事件1879件,详见表2。

三、建设林业要素市场面临的主要问题

(一)相关各项法律、法规和规范、制度的制订严重滞后

目前,我省的林改已经全面启动,但与林权制度改革相配套的各项林业产权制度改革工作严重滞后。一是林业要素市场建设的相关规范和制度没有出台;目前我省平原地区大多林业要素市场的建设大多是由林业技术推广中心、森防站、林业木材检查站等原林业系统的职能机构转变而来,其合理性,科学性、规范性都缺少相关政府的监督和管理。二是林业要素市场的森林资源流转管理、木材营销管理、木材检验管理、木材运输监督管理、木竹加工企业管理等管理规范和办法还没有出台;特别是关于林木抵押贷款的有关政策,许多调研县(市、区)都提到了这个问题,已经严重影响了林业资源流转和市场经济的发展。三是生态林保护的相关法律、法规没有出台。国家实行分类管理政策,将森林分为商品林和生态林。在进行集体林权制度改革,放活商品林的同时,国家以什么方式保护生态林?在多大范围内保护?需要解决哪些问题?这些问题都需要认真研究。真正建立一个有效的补偿机制,才能把生态林纳入林业要素市场进行资源流转。四是国有林改革的相关法律、法规没有出台。我省目前正在进行集体林权制度改革,但从长远和现实的角度来看,在巩固集体林改革成果的同时,还应进行国有林改革。目前国家尚未出台国有林改革的相关法律、法规,使国有林的处境十分尴尬,大片的林木不敢动,不能动,不能进行市场流通,使许多国有林场陷入“捧着金饭碗要饭”的困境中。

(二)缺乏资金投资主体

我省对林业要素市场的建设缺少资金的扶持。从林业要素市场的职能范围来看,在走进市场经济的同时还要受到计划经济的制约,例如林木的限额采伐、流通交易中的各种税费等,所以林业要素市场的建立应作为政府的职能部门,应在政府的规范和监督下,才能保证林业要素市场的有序发展。按照谁投资,谁受益的原则,作为最主要受益者的政府也应是投资主体。目前,我省的普遍情况是本应作为投资主体的各级政府没有把林业要素市场建设纳入财政支出,其他投资方却受政策上的限制,不能获得林业要素市场的建设权,从而使林业要素市场的建设陷入了有投资权的没资金投入,有资金的没投资权的“怪圈”,严重影响了林业要素市场的建设。

(三)缺乏专业的技术人才

林业要素市场的建设,需要大批各类专业的技术人才,人才的缺乏已经成为制约我省林业要素市场建设的重要因素。一是缺乏大量的懂相关资产流转法律知识、懂林业常规技术、懂林业资产评估知识等方面的专业人才;二是缺少一套行之有效的林业要素市场专业技术人才培训、考核机制。这些因素严重影响了林业要素市场的建设和林业要素市场功能的高效发挥。

四、建设完善、高效林业要素市场的主要对策

(一)加大核查及调处力度,力争全面确权,为林业要素市场的建立做好前期准备

建立完善高效的林业要素市场,首先要做好林权制度的改革。林权证是国家强制力保护的重要法律凭证,是维护林农经营林业合法收益的法律依据,是林木、林地资源在林业要素市场流通的重要前提条件。因此,明晰产权、确权发证是林改的第一步和基础性工作,也是建立林业要素市场的前期准备。确权面积占各县(市、区)林地面积的多少与确权的客观真实性,直接影响到林改成果的体现和林改的成败,影响到林业要素市场的高效运转和林权交易的信誉保证。在林改外业调查明晰产权、确权发证时,就要考虑到确权发证的作用和意义,发挥林权证在林业产业发展中的重要作用。对每一片林子,每一株林木都要做到明晰到人,对集体林场也要进行全面的确权。林木的产权明晰了,为建立要素市场后每一宗林地、林木顺利进入市场夯实了基础。在明晰产权的过程中坚持以法律为依据,宗地面积以实地指界踏查勾绘的实际面积为准,林权证上的面积数与附图的面积一致,避免进入要素市场后林地流转和收益分成出现矛盾。改革中坚持质量第一,不要没有质量的改革,反对为完成任务而追求速度的改革,坚决杜绝在条件不成熟的地方,突击搞林改。工作中严格按照外业勘查操作办法和质量检查验收办法要求,对林改的方案认真审核审批,对林改的外内业资料认真检查验收,不合格的,坚决不输机发证,尽力避免林改后遗症的发生。结合我省林权制度的改革已全面启动的实际情况,及时成立专门纠错机构负责对个别地方出现的错、漏登记及四至界限有误等现象进行纠正,切实解决确权发证中存在的问题,有效地保护广大农民的合法权益和正当收益,维护农村的和谐和稳定。同时,调动一切积极因素,加大林权纠纷的排查力度,保证确权的全面性和所核发林权证的真实、准确。

(二)争取各级政府支持,尽快筹建各级林业要素市场

林业要素市场的建立是林改成果的切实体现。因此,必须加快培育林业要素市场,推进不同地区、不同产业、不同行业、不同单位、不同个人之间的商品林产权交易。省里要尽早、尽快出台各项有关政策,以有序、规范地指导各县(市、区)林业要素市场的建设;各县(市、区)在做好明晰产权、确权发证后期工作的同时,应尽快筹集经费,建立要素市场,并积极争取省市的立项试点,批准并核定要素市场的机构和编制,加大基础设施的投入建设,通过要素市场的建立,组建林业资源资产流转管理中心,规范森林资源转让的信息发布、资产评估、林权变更,把林地上的林木变成资金,缩短林业的投资收益期,推进森林资源经营向森林资产经营发展。只有这样,才能实现政府部门由管理为主向服务为主的职能转变,林业才会走向社会化、市场化、规范化轨道。只有这样,才会使我省林业经营呈现勃勃生机,林业建设事业充满活力。

(三)以政府为主体,建立、规范林业要素市场

在林改完成明晰产权工作后,以各级政府为投资主体搭建林业产权交易的平台,成立林业要素市场。同时要尽快出台森林资源流转、木材营销、木材检验、木材运输监督、木竹加工企业、森林资源资产评估、森林资源资产抵押登记、森林资源资产抵押贷款、森林资源资自然灾害保险等管理办法和配套改革制度,以规范资源流转、木竹材营销、加工、运输等行为,使建立的林业要素市场能尽早、尽快高效地开展业务工作。

(四)出台相关政策,积极推进配套改革,保证林业要素市场的良性运转

为保障主体改革与各项配套改革全面展开,必须为林农加快林业生产和经营提供有力的政策扶持、科技服务、信息咨询、法律保障、产品流通和投融资等社会化服务,才能确保集体林权制度改革的成功和改革成果的巩固,最大限度地发挥林改的整体效应。配套改革要按照“依法行政、规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求,从建立新型的林业合作经营体系、林业服务体系、森林资源“三防”体系入手,完善改革后林业产权交易、木材采伐、加工、运输、经营、评估等管理办法,健全资源保护的各项规章制度,建立规范的森林资源流转体系,创新林业经营管理体制,逐步形成管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体系,充分发挥林业要素市场的“评估、拍卖、办证一条龙”服务功能。2008年6月,党中央、国务院下发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,为深化集体林权制度改革作了安排部署。我们要以此为契机,在森林资源资产评估、森林资源资产抵押、投融资机制、森林资源资产保险、林业技术服务收费、商品材计划调整等方面积极探索,建立健全林业要素市场,以满足日益完善的林木资源流通市场经济的需要。

(五)健全要素市场,提高服务水平

要素市场建立后,政府要积极引导群众,采用租赁、承包经营、拍卖、股份合作经营等多种形式,搞活林地、林木的经营管理,以实现林业产值的最大化。推进产供销的直接见面,增强配套服务,让政府和林业部门转变职能,从单纯的管理型转变为管理、服务、引导为一体的林业管理体系,有效整合资源,充分发挥市场在资源配置中的突出作用,规范森林资源转让行为,把林业资源转变为资产,进而转化为货币,缩短林业的投资收益期,增加林地林木的市场价值。通过引入市场,放活经营权,落实处置权,保障收益权,调动广大林农和社会各方面参与林业建设的积极性。

(六)建立多元化的林业投资机制,吸引社会力量参与林业建设,彻底搞活林业要素市场

林业是一个周期长、投入大、收效慢的产业,需要大量的资金投入。只有建立多元化的林业投资机制,吸引社会力量参与林业建设,才能彻底搞活林业要素市场,做大林业产业。一是要建立林木流转市场,实现活立木变现。积极推进林地经营权向林业承包大户、林业联合体和跨区域的经济实体等经营方式发展,改变承包主体单一化,使承包对象不仅局限于一家一户,还可以向多元经济主体和市场化发展,促进林业生产要素优化组合配置,实现无能力经营的使用权向善于经营林业的人转移。同时,通过流转使活立木由资产变资本,为林农提供从事其它产业的原始资本,解决了林业生产周期长、投资长而见效慢的问题。二是政府应与金融、保险、税务等部门建立会商协调机制,使各部门找到与林改的结合点,并与政府签订合作协议。政府要出台一系列保障政策,解除金融、保险等部门的后顾之忧,鼓励他们开展改革试点。如与金融部门协调,可探索用林权直接抵押贷款、担保公司担保贷款、农户联保贷款、政府信用贷款、企业资产抵押贷款等多种融资模式,找到一条解决林业发展资金的有效途径,搞活林业要素市场,促进林业发展。

(七)规范市场管理,保证公平交易

对新建的林业要素市场要规范管理,以保证公平交易。一是人员管理要规范。林业要素市场管理人员要进行专业知识培训和考核,可由县(市、区)人民政府批准和机构编制委员会核准,核定一定的人员编制,明确为全额拨款的事业编制。二是机构设置要规范,服务要规范。参照南方林业要素市场发达地区经验,市场内细设林权登记管理中心、森林资源评估中心、木竹交易中心、林业法律与科技服务中心、林业劳动力培训中心(简称“五个中心”),形成集信息发布、交易实施、中介服务于一体的林业综合性管理与中介服务机构。各个管理中心和窗口,要管理规范,流程清楚。要素市场积极加强与金融部门的合作,通过林权证的可抵押贷款,极大地便利林权权利人进一步发展林业的资金来源,盘活林业经济。对所有的林业产权流转都通过要素市场予以确定,从申请到评估、拍卖、办证实行一条龙服务,从根本上杜绝林业经营中暗箱操作的不法行为,有效地保护林农的利益,方便产供销三者的经营活动。三是程序管理要规范。各县(市、区)除制定《林改抵押贷款登记管理办法》、《林改抵押贷款抵押管理办法》外,还组建抵押贷款管理中心,负责对抵押品进行日常管理,定期检查抵押物的完整性和安全性。在《林权证》抵押贷款期间,或抵押贷款未偿还完毕之前,所抵押的林木未经抵押权人同意,林业主管部门不得审批、发放采伐许可证,不予办理林木所有权转让变更手续,保证《林权证》抵押的有效性。加强流转林法律保护,严厉打击偷盗活立木的不法行为,保护当事人财产不受侵犯。各县(市、区)还应由政府组织筹建政府信用评定委员会和林改职工信用协会,打造金融信用,确保及时还款还息。四是在流转过程中,严格森林资产评估管理,确保森林资产评估价值与实际相符,保护金融机构利益和交易的公平。湖南、江西两省集体林权制度改革金融体制配套改革成功的关键是为金融机构防范风险提供了保障。在木材流通中要限制原木销售利用,将木材加工成半成品(木块)销售利用,这样既减少运输成本,又盘活木材经营加工企业和木材市场,值得我们借鉴。

(作者单位:1.河南省林业调查规划院;2.固始县林业局)