公诉工作存在的若干问题与对策

丁浩勇

摘要:对公诉机制中存在问题进行改革是整个司法改革中的一项重要内容。但是,由于受地区经济发展不平衡的限制,公诉机制改革受多方面条件的制约,以致不同地区之间的差距不断扩大。一些在改革中显露出来的深层次问题也亟待解决,只有不断的改进和完善,才能尽快建立适应公诉工作的新机制。

一、主诉检察官制度在运行中存在问题

(一)主诉检察官职责范围界定不清

在设立主诉检察官制度的最初,最高人民检察院检察长在讲话中指出:实行主诉检察官制度就是要打破过去用行政办法管理司法工作的旧模式,冲破集体讨论,集体负责的旧框框,形成主诉检察官为主要责任人,责权统一的办案工作机制。按照这一目标,主诉检察官制度的主要内容是赋予承办公诉案件检察官以行使职权的独立性,也就是说由主诉检察官以自己名义对案件实体作出独立处理。而事实上,从事公诉工作依据的《刑事诉讼法》和高检院的《刑事诉讼规则》并未赋予主诉检察官相应权力和法律地位,另一方面在制定主诉检察官制度中,各地一般均规定了对案件实体的处理权力,例如起诉权、不起诉权、改变侦查机关认定性质、改变管辖案件甚至补充侦查权均由检察长或检察委员会行使,显然主诉检察官办案中还是进行提审、审查证据、出庭公诉等与原来相同的常规工作,办案中仍然事事请示汇报,给人以与未设立该制度并无不同的感觉。

(二)主诉检察官和从事公诉工作的工作人员待遇相对较低,影响工作积极性

公诉人都有一个相同认识,就是主诉检察官承办一起案件,出庭支持公诉所付出的劳动要比辩护人付出的多,但两者相比在报酬上却有明显的差别,尽管实施了主诉检察官办案责任制,在实行主诉检察官制度文件中也规定了主诉检察官津贴,但在实际执行中因经费紧张或其他原因,其物质待遇无法兑现,影响了主诉检察官工作积极性的充分发挥。

二、公诉队伍管理机制中存在问题

用单一模式管理公诉队伍乃至所有检察干部越来越不适应检察工作,主要表现在以下三个方面:一是专业型、专家型的公诉人才奇缺,公诉人队伍整体水平难以提高。二是人才效应没得到体现,严重阻碍了干警学习钻研业务的积极性,公诉人员的劳动价值得不到真正体现。三是公诉部门的超负荷工作,导致公诉人工作情绪不高。

三、诉讼监督工作中存在问题

主要表现在:一是法律对侦查、审判活动进行诉讼监督的规定简单,程序不具体。根据《刑事诉讼法》第一百三十七条、第一百六十九条规定,人民检察院在审查起诉中必须查明案件侦查活动是否合法;发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序有权提出纠正意见。但上述原则性规定没有形成执行细则,对监督的范围没有界定,程序不具体;二是监督缺乏强制性,力度不够,使监督流于形式。根据人民检察院实施《刑事诉讼法》规则的规定,对于公安机关违法行为采取纠正违法通知书的形式,发出后根据公安机关的回复,监督落实情况,没有回复的应督促回复;发现人民法院或审判人员审理案件违反法律规定的诉讼程序,应向人民法院提出纠正意见。但最高人民法院适用刑事诉讼法若干意见解释规定,对于人民检察院认为人民法院审理案件有违反法律规定的诉讼程序情况而提出纠正意见的,人民法院认为正确的,应当采纳。由此可见,人民检察院纠正违法通知没有制裁性或强制性措施予以保证,对公安机关的不回复不整改只能督促,人民法院也可以以纠正意见不正确为理由对其置之不理。

四、完善公诉管理机制之构想

(一)进一步完善主诉检察官办案责任机制

首先,在修改《刑事诉讼法》和《规则》时对主诉检察官的权、责作出具体规定,明确权限和责任,在立法上确立主诉检察官的法律地位;其次,探索办案组织和分案模式,在办案组织形式上实行主诉检察官“配合制”。在办案模式上,可实行公诉案件挂牌竞办制,赋予主诉检察官“分案参与权”;也可实行分类承办制,推动主诉检察官向专业化高层次发展。还可实行分片承办制,充分发挥主诉检察官介入侦查、引导取证的作用,探索设定岗位和后备人才建设,建立健全竞争激励机制;再次,探索案件管理和质量管理新方式,建立健全监督制约机制。包括:建立主诉检察官定期述职制度;建立案件动态抽查制度;建立跟庭考察制度;建立主诉检察官年终考核制度。

(二)进一步完善诉讼监督机制

一是完善诉讼监督程序的立法,建议在法律中设立专章或专节或者以专门法的形式,对检察机关诉讼监督的作用范围、内容、活动原则和活动方式等作出详细规定,并明确规定依法独立行使职权,不受其他机关、团体和个人干涉,使诉讼监督能够具体化为一种能够得到一体遵守的体系和制度。二是完善诉讼监督手段的立法,建议规定诉讼监督主体对监督对象之轻微违法行为具有口头警告权,以示预防,提醒其不要再犯类似错误;对监督对象在诉讼活动中的一般违法行为但不足以引起错误判决等后果的,建议在保留依法发出纠正违法通知书的基础上,赋予其书面通知监督对象之上级主管部门进行监督的权力;对监督对象严重违法,足以影响公正裁判或国家赔偿情形发生但尚不构成犯罪的行为,诉讼监督主体应具有向其上级提出处分建议权。另外,针对不落实诉讼监督事项的情况,建立监督反馈机制,对破坏该机制者规定相应的处理措施。

(三)改革人事管理体制

从落实检察机关宪法地位的高度,在人员管理、级别配置、待遇安排等方面保障和维护检察机关作为专门法律监督机关的独立性和权威性,有必要建立以检察系统内部垂直领导为主,同级党委、人大领导为辅的双重领导体制,将人事权纳入检察系统内部垂直领导体系,采用检察人员由上级检察机关和本级检察机关党委共同管理机制,并积极探索职业公诉人制度,着力提高公诉岗位待遇。这样,才能实现增强公诉队伍的凝聚力、强化整体素质,优化队伍结构、提高工作效率的目标。

(作者单位:白城市检察院公诉处)