检察机关内部监督制约机制重塑的构想

冯　燕　孟　慧

检察机关作为国家的法律监督机关,其执法活动的规范性直接影响到法律监督职能行使的法律效果、政治效果和社会效果。根据“权力必须接受监督”的一般准则,作为法律监督者的检察机关同样要接受监督,这既包括来自外部的监督,也包括检察机关自身的本体监督。解决“检察机关作为监督者如何自我监督”是司法实践中倍受关注的问题,是对执法活动规范性的重要保障,也是检察机关内部进行司法改革改革,杜绝错误案件和队伍违法违纪现象发生的重要课题。

从整体的权力运行角度,我们应当明确,监督制约本身并不是目的,而是一种保障权力正确运行的辅助性手段。重塑检察机关内部监督制约机制从表面上看是检察机关内部机构职权划分、权力资源配置的一个表现形式,但实质上涉及到检察权再行合理配置重新设计其运行轨迹的大问题。这里涉及到检察权的性质、功能及检察权的宪政基础等许多大的理论问题。因此,加强对检察机关内部监督管理的改革,某种程度上就是运用新的价值理念去重新审视改造现行的检察管理体制,从而做出相应的制度安排,确保检察权更为理性的运行。检察机关内部无论是监督层面还是制约层面的措施,都必须按照有利于保障案件质量、维护公平正义的原则进行设置,针对检察机关执法活动内部监督制约制度现有缺陷、改进模式以及价值目标的认识,重塑一个各层面监督机制与制约机制相互衔接、整体运作的系统。

一、以各业务部门互相监督为主导,加强对执法办案活动的动态监督

1.以立案监督为重点,加强刑检部门对自侦部门的监督。明确立案监督的内容、范围和工作程序,解决《人民检察院刑事诉讼规则》第379条1的操作性问题。自侦案件立案后,公诉部门应当通过共同研究案情、提前介入,立足于庭审需要,引导反贪、渎检部门的侦查工作,使侦查监督贯穿于整个案件的侦查全过程,转变事后被动监督为事前、事中主动监督。

2.以协调配合为重点,加强公诉部门与侦查监督部门的相互制约。侦监部门应当及时将批捕及侦查建议等情况告知公诉部门,以便于公诉部门熟悉案情,便于对刑事案件特别是自侦案件的不间断监督,提高公诉效率,同时及时排解错误逮捕或遗漏犯罪嫌疑人的情况,解决两部门各自为阵、监督紧密性缺失的问题。

3.严格复议、复查、刑事理赔与办案分离原则,加强申诉复查部门与其他职能部门的制约。复议申请和申诉或者刑事赔偿案件由控告申诉部门统一受理和复议、复查,解决一个部门既办案又复议、复查的自我监督程式化问题。

4.严格实行受案与立案相分离制度,加强举报中心与自侦部门的相互监督制约。

二、以综合管理部门为主导,加强对办理案件质量的静态监督

1.改革和规范办案流程管理,加强案件管理信息系统和检察统计报表系统的填报,充分运用局域网的科技优势,及时掌握案件的办理情况,包括案件在各业务部门流转的情况以及各阶段的办案时限等,实行对案件不间断的连续管理,使案件管理由经验的直线运作方式向综合的系统运作方式转变。

2.构建案件评估考核机制,以对照复核法律文书为主要手段,实行随机调取、抽样检查、动态监督,对反贪、渎检、侦查监督、公诉等业务部门的办案工作进行检查监督,从实体、程序、权益保障、综合治理、社会效果等多方面进行案件质量综合评估。

3.推行检察委员会办事机构会前初步审查,发挥专职委员“程序过滤”、“实体智囊”的参谋咨询作用,减少和杜绝由于承办人一家之言可能产生的误差。建立检察委员会决定执行监督反馈制度,及时掌握业务部门执行决定的时间、内容、结果,了解决定的执行情况和后效。

4.建立调研介入、调研联动和争议问题处理机制,扩大法律政策研究部门参与检察业务的幅度和深度,积极跟踪、介入重点案件及重大业务活动,以加强调查研究为渠道,对办案程序、定性、处理有争议的疑难案件、疑难情况、疑难问题共同攻关及研究解决。

三、以业务决策机构为主导,加强对执法办案领导者的行为监督

1.积极开展检察委员会改革,完善检察委员会工作规则。明确检察长决定和检察委员会研究决定案件、事项的范

围,充分发挥检察委员会参谋咨询机构的作用,加强对检察长的监督制约。以竞争为核心,建构委员的动态管理机制,优化检委会成员结构,适当将高素质非领导职务的检察官纳入检委会。以规范化、程序化为核心,建立委员回避制度、列席委员制度,建构合理的议事断案程序,实现检委会工作的有序、高效运转和外部可监督。

2.加强院级领导之间的监督制约,副检察长、政治部主任、纪检组长交叉分管业务、政工、纪检和案件综合管理部门工作,发挥检察长办公会、党组会、民主生活会的作用,在强调业务工作上监督的同时,发扬党内民主,落实党内监督。

3.深化主诉办检察官办案责任制,廓清不同职责部门实行主诉办检察官责任制的区别,合理确定和明确办案中职权分配与责任承担的范围,理顺主诉办检察官与检察长、检察委员会以及部门负责人之间的关系,改善业务领导机制和管理机制,保障主诉办检察官独立行使执法权。

4.完善阻止检察机关内部人员之间相互过问案件、打探案件办理结果、干预案件审理的制度。在请示、汇报、备案等情形之外,检察长及其他检察委员会委员过问非自己主管部门办理的案件,应当通过案件综合管理部门或者检察委员会办公室,由专职人员出面协调相关部门。一般干警、主诉办检察官、部门负责人无权对非涉及自身正在办理案件的案件进行任何形式的过问和打探。综合部门人员若因工作要求需了解正在办理中案件的详情的,应当经该部门主管检察长及部门负责人同意,必要时需履行严格的报批手续。

四、以政工纪检部门为主导,加强对执法办案人员的个体监督

1.推行案前教育、案中检查、案后总结三级责任监督措施。针对办案中可能发生的违法违纪问题,加强思想政治教育,增强办案人员公正执法和廉洁自律的自觉性。依据举报中心或者其他业务部门、案件综合管理部门反馈的信息线索,重点检查办案人员有无滥用职权、违反办案程序、违反办案纪律的情况。重大案件或者关注案件办结后,案件承办组就办案过程、程序的遵守和社会效果、办案纪律、经验教训等进行书面总结,以此为依据作出个案奖惩和评议。

2.构建立体纵向的综合目标量化考核机制,结合工作重点和实际,将部门考核与检察人员个体考核结合起来,将素质考核与绩效考核结合起来,正确区分办案疏漏与违法违纪,通过目标管理与量化考核的调控作用和激励作用,增强各监督环节的工作自觉性、积极性和效能最大化。

3.建立各部门与纪检监察部门的沟通机制,加强对执法办案人员廉政的监督。对反贪、渎检、民行等部门的自侦自办案件,实行监督、回访、反馈制度,收集发案单位、案件当事人等对办案人员执法执纪的意见和建议,并如实反馈处理情况。举报中心、各业务部门反映、发现的检察人员违法违纪线索,应及时向纪检监察部门报告。纪检监察部门对于执法办案中的一般轻微违法违纪苗头,应及时查询提醒告诫。

五、以提高整体有效性为目标,设置专门业务督察机构

设置专门性业务督察机构的目的不仅仅局限于增强监督的权威性,而应当立足于提升执法活动内部监督制约制度整体的有效性,进一步丰富其功能:

1.督促协调各职能部门履行相互制约职责,强化相互制约的刚性,确保内部形成实质性的制衡网络。业务督察机构在职能部门相互制约的关系中应当起到中枢协调和督促的作用。部门之间产生争议的案件应当移送业务督察机构进行审查,由业务督察机构提出协调处理意见,报检察长或检察委员会决定,从而避免部门之间提出监督纠正意见时由于衡量标准不统一导致的推诱现象;在明确各职能部门实施相互制约的具体职责范围基础上,由业务督察机构督促职责的履行,对应当提出异议而未提出的部门追究责任,从客观上强化各职能部门实施相互制约的刚性。

2.辅助决策机构实施个案审查。业务督察机构对提请检察长或检察委员会决定的案件进行实体审查,能够有效地避免承办人员证据判断的主观倾向对决策机构形成误导,同时通过提出多种选择性参考意见,提高了决策的科学性和准确性。从实践中保障案件社会效果、政治效果的需要出发,业务督察机构还应进一步强化对复杂敏感案件的事中监督与事后监督力度。各级检察机关可以根据本地域特点,确定几类容易产生社会影响的复杂敏感案件,由业务督察机构采取派员列席部门案件讨论会等方式进行事中监督并实施结论跟踪,力求最大限度保障案件质量,避免因案件的不当处理产生不良的政治效果和社会效果,切实防患于未然。

3.对执法状况的发展态势提出预警。长期以来,检察机关缺乏一整套对执法活动和办案质量的宏观预警机制和自我调适、纠正机制,以致在实践中一些单位和部门常常在办案质量问题积累到相当程度才警觉,才采取补救性措施,往往已是事过境迁、“亡羊补牢”。为此,应当赋予业务督察机构对执法活动和办案质量的动态监督职能,建立健全对检察机关执法活动的宏观预警机制,确保检察机关对自身执法状况调整控制的主动性和准确性。

4.实现案件质量监督与人员惩戒、人员考核的衔接。业务督察机构在对案件质量进行监督过程中发现办案人员主观上可能存在过错或有其他违法违纪行为可能影响执法活动的,应将对案件的审查情况与责任判断意见及时移送纪检监察部门,启动惩处调查程序。这一方面有利于提高业务督察机构的监督效力,另一方面也有利于克服纪检监察部门监督滞后的缺陷,避免执法活动产生或扩大其不良社会效果和政治效果。而对于案件审查过程中发现的案件质量问题,业务督察机构应当进行评估,并移交政工部门作为对办案人员实施考核的依据。

(作者单位:1.陕西省警官学院讲师;2.浙江省杭州市江干区人民检察院助理检察员)

1 《人民检察院刑事诉讼规则》第379条规定,人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的,应当建议侦查部门报请立案侦查。