促进高新技术产业化的财政政策研究

摘 要:为了应对金融危机的冲击,各国政府通过科技创新寻觅新的经济增长点,我国也将推进科技创新和技术改造作为应对金融危机冲击的重要措施之一。借鉴国内外扶持高新技术产业化的财政政策,结合地方实际,地方政府在促进高新技术产业化发展方面,可通过实施各项财政政策和财政资金的有偿使用和贷款贴息,发挥政策的激励和引导作用。

关键词:高新技术;产业化;财政政策

中图分类号:F812.2文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)05—0056—05

加快高新技术产业化,对推进自主创新体系和现代产业体系建设,应对当前国际金融危机、保持我国经济平稳较快发展,具有重要的现实意义。当前,国际金融危机仍在蔓延和加深,给世界各国经济发展带来严重影响。历史经验表明,重大的经济危机时期,往往催生重大科技创新,而重大科技成果也往往推动世界经济走向复苏与繁荣。为了应对金融危机的冲击,各国政府通过科技创新寻觅新的经济增长点,我国也提出的促进经济平稳较快发展的措施之一,就是大力推进科技创新和技术改造。地方政府为提高本区域科技创新能力,促进高新技术产业发展,也出台了一系列政策和措施。在社会主义市场经济条件下,特别是目前,地方政府运用财政政策工具,促进高新技术产业发展是支撑经济又好又快发展的重要选择。

一、高新技术产业化存在的问题

高新技术产业化是指高新技术通过开发、应用和扩散而不断形成产业的过程。近几年来,我国高新技术产业发展取得了一定的成效,对调整产业结构,转变经济发展方式和促进经济社会全面协调快速发展起到了重要作用。2007年我国高技术产业的总产值达到50 461亿元,(目前,我国统计高新技术产业有两套指标体系,一套是以科技管理部门为主开展的“高新技术产品调查统计”,另一套是以统计局和发改委为主开展的。两套指标体系的统计口径、统计方法、统计渠道等均存在一定差异,本文使用的数据进行规模比较时,一般采用“高技术产业统计”)比上年增长20.2%,高技术产业增加值实现11 621亿元,比上年增长15.6%,占GDP比重4.6%,高技术产业总产值占制造业的比重为14.3%。2007年我国高技术产品出口3 478亿美元。

从总体看,我国高新技术产业发展与发达国家存在一定的差距,主要表现是:一是高新技术产业发展规模小,实力不强。2007年我国高技术产业的总产值,虽比2006年增长20.2%,但增长率比2006年下降2个百分点,高技术产业总产值占制造业的比重为14.3%,该比率比上年下降1个百分点,继续三年来的下降趋势,高技术产业对全部制造业总产值增长的贡献为10.7%,比去年下降2.7个百分点,高技术产业增加值增长率也比去年下降8个百分点。2007年我国高技术产业增加值占制造业增加值12.3%,而2005年韩国、美国的高技术产业增加值占制造业增加值的比重分别达到24.6%和16.7%;2007年的我国高技术产业增加值率23.0%,美国2006年高技术产业增加值率为41.2%,韩国2005年为28.0%,日本2003年为38.7%;2007年我国高技术产业企业数共计21 517家,比去年增加2 356家。二是企业科技创新能力不强,研发投入不足。2008年我国全年研究与试验发展(R&D)经费支出4 570亿元,比上年增长23.2%,占国内生产总值的1.52%。2007年我国高技术产业R&D经费占工业总产值的比重为1.29%(按大中型企业计算,下同),美国、日本2003年同一比例分别为12.50%和9.96%;R&D经费占工业增加值的比重为6.01%,美国、日本2003年同一比例分别为29.01%和25.74%。以上数字说明我国高技术产业R&D经费投入不仅强度不够,而且总量也不足。三是研发活动与产业需求脱节。产学研之间紧密结合的运行机制尚未建立,企业的技术创新活动与高校、科研机构的科研活动衔接不够;高校、科研机构的研究活动更多地注重基础理论成果,从2007年全国登记的科技成果分析中占70%以上,即是应用技术成果转化率也比其他完成单位较低,产业化率更低。例如,从对河南省11所高校2003—2005年度的科技成果转化情况问卷调查看,研发科技成果一共有26 068项,通过各级鉴定的成果总数只有1 768项,占6.78%,只转化1 280项,占研发科技成果的4.91%。四是企业自主创新体系不够完善,科技人才匮乏,尤其是科技领军人才及高水平的创新团队严重缺乏。2007年全国高新技术产业科技活动人员为478 284人,比上年增长21.39%,科学家和工程师占全部科技活动人员的比例为71.82%。

二、高新技术产业化财政政策分析

高新技术产业化的转化条件,包括资金需求、转化的载体、转化的管理者、成果的成熟程度等。高新技术产业化不同于一般性的成果转化或商品化,它注重的是能否成为巨大产业、能否获得最大的效益等,主要受制于成果的成熟程度和企业的经营管理能力、水平等。产业化过程则由企业群来完成。同时,高新技术产业化存在着高投入、高风险、高收益等特点。高新技术产业化就是资金高投入的过程,不仅需要先进的仪器设备和产业化的基本条件,而且需要高科技人才和经营管理人才,因此,需要大量的资金投入。高新技术研发和产业化,一方面存在着技术和市场的风险,另一方面存在着高额投资回报的风险。高新技术产业化后,形成的产业和高科技产品的附加值和利润一般高于一般行业和产品,经济效益和社会效益比较大。因此,国内外对高新技术产业化都给予政策扶持:一是营造高新技术产业化的良好环境;二是建立完善的激励政策;三是发挥政府资金的引导作用。目前,我国政府运用财政政策促进高新技术产业化的政策主要有:第一,在企业所得税方面,重点突出了对高技术产业的税收优惠。对认定的高新技术企业所得税按15%税率征收;允许企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用按150%抵扣应纳所得税额,以及允许企业加速研究开发仪器设备折旧。第二,在增值税和出口退税方面,也突出了对企业创新能力的扶持。由于高新技术产业资本有机构成不断提高,增值税转型高新技术企业受益将最大;对符合规定条件的企业自主创新能力建设和研发活动,进口的规定设备、原材料等用品免征进口关税和进口环节增值税。第三,对主要投资于中小高新技术企业的创业风险投资企业,实行税收优惠,支持创业风险投资企业的发展。第四,财政资金对高新技术产业的引导。通过设立财政专项资金,扶持高新技术产业化和创业风险投资企业。第五,通过政府首购自主创新产品,支持高新技术企业。这些政策的实施,对高新技术产业的发展发挥了重要的促进作用。

我们也应该看到在财政政策的实施过程中仍存在一些问题,如政府对高新技术产业化直接投入不足,资金分散,使用效益低,引导、激励作用差等,主要表现:

第一,政策落实的不到位。一方面政策宣传不够,企业不了解政策;另一方面一些政策和措施,操作性不强。如根据对河南省234家建有企业研发中心的企业2007年落实自主创新政策的情况调查显示:未享受到“技术开发费150%抵扣所得税”政策的有68户,占29%,没有享受到的原因,其中,不知道有该政策有57户,占24%;企业享受到“自主创新产品政府首购和订购”政策的只有6户,占3%,其他企业未享受到此项政策的原因是,不知道有该政策的有87户,占37%,认为政策缺乏操作性的有43户,占18%。另外,一些地方政府部门,执行政策不力,甚至认识错位,担心落实政策后影响财政收入。

第二,财政资金直接投入不足,区域差距大。目前,我国财政对高新技术产业化直接投入规模小、渠道少,导向作用发挥不够。中央财政没有单独设立产业化资金和成果转化资金,而是在其他专项资金中安排。财政部和科技部设立有“科技型中小企业技术创新基金”和“火炬计划”,财政部和国家发改委设立有“产业技术研究与开发资金”,以及其他专项中与高新技术产业化有关的资金,总额在100亿元左右,并且由不同的部门管理。根据公共财政的要求和WTO规则,财政对企业的直接投入虽然有一定的制约,但我国是发展中国家,只要在投入的环节、额度和方式方面规避,加大对高新技术产业化投入是必要和可行的。按照国际经验,研究、技术开发和产业化的投入比例一般是1∶10∶100,除了社会资金外,目前,我国政府资金投入拉动空间还很大。区域之间对高新技术产业化财政资金的投入差距也十分明显。2008年河南省财政科技投入30.2亿元,增长了21.3%,其中,省本级直接与高新技术产业化有关的资金0.85亿元(不包括高新技术贴息项目资金0.5亿元),占省本级财政科技经费的16.67%,财政科技专项经费的21.79%。江苏省科技成果转化专项资金10亿元(不包括其他科技资金投入产业化或转化,下同),山东省设立自主创新成果产业化专项资金1.1亿元,安徽省设立5亿元的专项资金用于支持合芜蚌自主创新综合配套改革试验区创新工程,深圳市用于支持高新企业财政年度投入20.7亿元。

第三,投入重点不突出,项目分散。由于我国各省、区域高新技术产业特色不明显,高新技术产业结构趋同化,各自为政,未能在产品技术、质量档次等方面拉开差距,形成特色。据有关资料显示,中部地区与东部地区工业结构相似率高达93.5%,中部与西部地区工业结构相似率高达97.9%。同时,我们可以从各省制定的“十一五”高技术产业发展规划看出这一特征,由于电子信息技术、生物医药、新材料等产业在产业发展中的作用,全国各地都把它们作为优先发展和项目优先引进的对象。因此,造成各地财政投入,重点不突出,没有区域特色,重复投资、浪费现象严重。

第四,财政资金引导作用不明显,绩效有待提高。由于财政资金投入高新技术产业化的规模不大,在产业化项目总投资中占的比例较低,因此,在管理方面重视不够。同时,高新技术产业产业化财政资金投入立项既有中央和地方,又存在同一层面多个部门,重复立项和投资的现象严重。另一方面,目前财政资金投入的方式单一,主要还是以无偿拨款的方式对企业资助,引导作用不足,财政资金绩效较低。这些问题的存在不同程度地影响了高新技术产业化。

三、运用财政政策工具,推动高新技术产业化

财政政策是指政府为实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规模、结构和收支平衡的指导原则及其相应的措施。我国财政政策具有两大功能,稳定功能和发展功能。特别是在经济下行时,地方政府可运用的政策工具中,财政政策是最有效的。根据国内外扶持高新技术产业化的财政政策和当前的经济形势,结合河南省实际,一方面,通过实施各项财政政策,突出政策的激励作用;另一方面,通过财政资金的有偿使用和贷款贴息,发挥政策的引导作用。

(一)强化落实,积极推进各项扶持高新技术产业化财政政策的实施

为促进高新技术产业化,国务院及相关部门出台了一系列的财政政策。2008年12月国务院办公厅于转发了发展改革委员会等部门《关于促进自主创新成果产业化若干政策的通知》,同月,中共河南省委、河南省人民政府作出了《关于加快科技创新促进产业发展的意见》。目前,支持高新技术产业化的财政政策基本上是完善和健全的,因此,我们必须统一思想,提高认识,强力推进,狠抓落实,务求实效。当前,要结合落实中央和河南省省委、省政府保增长、保民生、保稳定的各项决策部署,以及河南省政府确定的“企业服务年”活动,加大支持自主创新和高新技术产业化的政策宣传,使企业都能够了解政策、熟悉政策、使用政策;而企业要认识到直接获得财政资金只是政府支持的一种方式,是有限的,更重要的是利用好政府给予的各项政策,其受益之大、时间之长是一次性资金支持所不可比的。同时,政府部门应加大对于企业执行各项财政政策的评价,凡列入政府财政资金拟支持的项目,必须严格评价企业执行政府相关政策的情况,否则不予立项,避免财政资金挤出效应。同时,各有关政府职能部门应制定出台具体细则和操作办法,方便企业执行,真正把政策落到实处,把利益留给企业,提高企业核心竞争力,顺利度过金融危机。

(二)加大投入,充分发挥财政资金对高新技术产业化引导作用

财政资金直接投入高新技术产业化,这类政策工具见效快,周期短,敏感性强,能够迅速地解决高新技术产业化中出现的财力资源短缺问题,但也存在一定的弊端,因此,必须根据各地高新技术产业化的实际,按照“整合资源、突出重点、集成联动、科学管理、注重效益”的原则,鼓励和引导金融、民间等多方面资金支持重大高新技术产业化。

1.调整财政科技投入结构,整合财政科技投入资源,加大对高新技术产业化财政科技投入。目前,我们一方面要调整财政科技投入结构,紧紧围绕提高科技创新能力,促进高新技术产业化,尽快形成新的经济增长点这一目标,进一步整合现有财政科技资金,合并取消部分不适应当前经济、科技发展需要的科技计划,减少计划层次类别和交叉重叠,加强计划的相互衔接,集中资源,明确目标,形成合力,实现效能最大化。如2008年湖北省对科技计划进行了改革,科技计划体系由重大科技专项、研究与开发计划、软科学研究专项、自然科学基金、科技型中小企业创新基金、创新平台专项等六类计划组成,改革突出了重大科技成果向现实生产力的转化和向产业发展需求,促进产业结构调整、升级。另一方面增加财政高新技术产业化资金,在年初预算和年终安排时,加大对高新技术成果转化的倾斜,建立财政投入稳定增长的机制,使直接用于高新技术产业的资金大幅度增加。国家要设立专项用于支持高新技术产业化资金,促进科技成果转化为现实的生产力,最终,使财政资金支持从技术研发、科技成果到产业化相互衔接,合理配置。

2.财政资金投入高新技术产业化,要集成资源,突出重点。高新技术产业的界定,经济合作与发展组织(OECD)按照4分类法:将航空航天制造业、计算机与办公设备制造业、电子与通讯设备制造业、医药品制造业等确定为高新技术产业,这一分法为世界大多数国家所接受。美国商务部提出高新技术产业主要包括信息技术、生物技术、新材料技术三大领域。根据2002年7月国家统计局印发的《高技术产业统计分类目录的通知》,中国高技术产业的统计范围包括航天航空器制造业、电子及通信设备制造业、电子计算机及办公设备制造业、医药制造业和医疗设备及仪器仪表制造业等行业。河南省结合实际确定了电子信息、生物及新药、新材料三个产业。无论采取何种分类方法,财政资金对高新技术产业化的支持应根据有限的财政资金,坚持有所为、有所不为的原则,在项目选择上,根据区域高新技术产业发展规划,集中目标,重点突破,达到提高产业核心竞争力,促进高新技术产业的发展,迅速形成新的经济增长点和优化产业结构的目标。目前,财政资金重点支持范围如下:第一,支持自主创新高新技术产业化,特别是对符合区域高新技术产业发展引进消化吸收再创新成果的支持;第二,支持高新技术产业中具有战略性、前瞻性、产业关联度大、带动作用强、市场前景好、经济效益和社会效益显著的重大高新技术产业化项目;第三,加大支持高等院校和科研机构向企业转移的自主创新成果产业化的项目,促进产学研紧密结合;第四,优先支持向各地确定的产业聚集区和高新技术开发区集中的重大高新技术产业化项目。

3.创新财政资金投入方式,发挥财政资金的乘数效应和引导作用。高新技术产业化的不同阶段对资金需求的程度也是不一样的,一般讲高新技术成果由商品化到产业化过程,资金的需求量由小到大,风险则是由大到小。财政资金在高新技术产业化的过程中,应根据项目对资金的需求和风险的大小,以及社会资本的偏好,采取定额补助、以奖代补、贷款贴息和有偿资助的方式。定额补助,主要支持重大高新技术产业化项目中或产业化过程中研究开发工作,这一阶段由于存在高新技术产业化的不确定性,风险较大,社会资本进入的积极性不高,银行贷款也比较困难,因此,财政资金给予支持,解决资金短缺,使项目继续进行。贷款贴息,主要支持能够形成较大产业规模而向银行大额借贷的重大高新技术产业化项目。贷款贴息方式能充分发挥财政资金的“四两拨千斤”的作用,“乘数”效应十分明显,但是,产业化项目必须具备较成熟的条件,能够得到银行的贷款,同时,财政贷款贴息也会使银行增加信心。以奖代补,主要支持政府鼓励和优先发展的高新技术产业化项目,特别是对来自高等院校和科研机构财政资金支持形成的高新技术产业化已经完成的项目,通过财政资金后补助的形式,鼓励产学研结合。另一方面,以奖代补资助从事创业投资的风险投资机构,根据其对高新技术产业化投资情况,按一定的比例给予奖励,引导风险投资机构加大对高新技术产业化的投资。有偿资助,包括,风险投资和偿还性资助,高新技术产业化项目在未获得金融机构贷款和社会资本进入的情况下,通过财政资金的有偿使用,解决高新技术产业化起步期资金不足问题,另外,也会增加社会资本投向高新技术产业化的信心。根据财政资金作用的机理和财政资金规模,财政资金对高新技术产业化支持的方式,应更多的采用贷款贴息和有偿资助,以发挥财政资金最大效应。

4.财政资金投入,必须科学管理,跟踪问效。高新技术产业化是一项系统工程,从高新技术成果的研究、试验、产品化到产业化,不仅涉及到研究部门的高校、科研院所,产业化实施主体企业群,而且还涉及到科技部门、产业部门、宏观管理部门等,范围广,部门多,因此,在确定高新技术产业化资金项目时,应总体规划、统筹协调,形成合力,政府要建立由相关部门参加的协商机制,做好顶层设计。财政资金的投入,必须根据本区域的高新技术产业规划,集中资金、突出重点,采用贷款贴息、以奖代补、有偿资助等方式,最大限度的发挥财政资金的引导作用。同时,要建立财政资金投入绩效评价制度,明确绩效目标,重点考评高新技术产业化,对当地经济结构调整和产业优化升级,以及对经济发展的贡献。

(三)政府首购,扶持高新技术产业化的重要政府采购激励制度

所谓“政府首购”,是指对于国内企业或科研机构生产或开发的,暂不具有市场竞争力,但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投向市场的产品,通过政府采购方式由采购人或政府首先采购的行为。利用政府采购政策推进技术创新、产品创新和产业结构升级是发达国家的普遍做法。

政府首购不仅为自主创新活动主体提供了资金资助,更重要的意义在于为自主创新活动主体的产品和服务提供了需求市场及市场导向。政府首购规模大,采购价格合理,资金支付有保障,并且资金可以直接转化为企业的销售收入,从而为企业发展提供了市场和资金扶持。随着我国经济的发展,财政收支的增加,政府采购规模逐步扩大,2008年全国政府采购规模达5 900多亿元,河南省政府采购规模245亿元,占全省财政一般预算支出10.72%,而国外政府采购一般占到财政支出的30%以上,占GDP的10%—15%。如果政府首购自主创新产品和高新技术产品比例能够达到15%,以河南省2008年政府采购规模为例,政府采购自主创新产品的支出比河南省财政科技支出30.2亿元还要大。政府首购不仅为自主创新活动主体提供了资金的资助和扶持,而且为自主创新产品提供了巨大的市场。

当前,我国在落实应对国际金融危机,保经济增长的各项决策中,政策效应逐步显现,特别是在扩投资、拓市场、促消费方面,要充分发挥政府采购自主创新产品和高新技术产品的政策作用。一方面对财政资金投资的项目,严格实行自主创新产品和高新技术产品政府首购制度,在满足采购需求的条件下,优先采购自主创新产品。相关部门在审批财政投资项目时,将政府采购自主创新产品方案作为一项内容进行审查,以保证政府首购制度的执行。另一方面在拓市场、促消费措施上,取消各项歧视性使用地方自主创新产品的政策和行为,狠刹崇洋、求大的歪风,鼓励购买地方自主创新和高新技术产品。凡使用财政资金和享受财政补贴的,同等条件下优先使用地方名优产品,扩大自主创新产品市场占有率。总之,通过建立激励自主创新产品政府首购制度,促进高新技术产业发展。

参考文献

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责任编辑:晓 立