中国现代农业支持政策的目标体系建构

齐　城

摘 要:有效的农业支持政策首先需要制定切合实际的政策目标体系。由于自然资源禀赋、经济发展阶段、政治经济体制等方面与发达国家和地区存在差异,因此中国必须立足本国国情,建立科学合理的现代农业支持政策目标体系,并在此基础上选择最能发挥效能的农业支持政策工具组合。

关键词:现代农业;支持政策;目标体系;工具选择

中图分类号:F320文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)05—0072—04

农业支持政策目标是政府为解决农业问题而采取的措施所欲达到的目标、指标和效果,体现了政府的调控意图与政策取向。不同的农业政策目标体系代表着对农业发展形势的不同判断,反映出不同的利益指向。同时,为适应选定的目标体系,需要构造一整套行之有效的农业政策工具体系,才能充分发挥农业政策对农业发展的引导、调节作用。由于中国自然资源禀赋、经济发展阶段、政治经济体制的差异,中国的现代农业支持政策目标及工具的选择必须体现自身的特色。

一、建构中国现代农业支持政策体系的基本原则

尽管国内国际政策环境不断发生变化,但中国农业支持政策体系的建立和完善要遵循以下原则:

(一)立足中国国情,体现中国特色。第一,制定的现代农业支持政策目标体系要切合实际,尽量纳入和协调农民或农业组织、中央与基层政府、消费者、纳税人等各层面的政策诉求。目前,中国政府已经开始注重这一问题,如在近年制定出台的“中央一号”文件中,为应对农业生态环境恶化、农民收入增长缓慢的现实,中国已将环境保护和提高农民收入纳入政策目标体系,体现出了对国情的积极响应。第二,农业支持政策工具的选择要符合实际。中国农业支持政策的对象是达2亿多的小规模农户,农业支持政策的执行成本会很高,这就要求选择的政策工具成本低、效益高。第三,农业支持水平要适度。在中国农业人口与非农业人口比例居高不下以及国民经济其他部门发展同样急需资金支持的情况下,大幅度增加对农业的支持水平显然不符合中国国情。只有在现有财力允许的情况下,走工业反哺农业、城市支持农业发展的道路,才能避免出现发达国家在特定阶段出现的因农业支持过度所造成的巨大财政负担。

(二)尊重国际规则,借鉴国际经验。WTO农业协议是各成员国制定农业支持政策所应遵守的准则,中国也必须遵守其规则,这在一定程度上限制了中国农业政策的支持空间。但是,中国目前的国内支持水平与农业协议所允许的支持水平仍有相当的差距,仍有较大的提高农业支持水平的选择余地;另外,WTO农业协议允许使用的政策工具中,中国仍有相当部分没有充分利用,甚至有些还处于空白。因此,中国应认真研究WTO农业协议的规则,尊重并充分利用农业协议提供的政策工具选择空间。同时,发达国家实施农业支持政策较早,形成了很多有益的经验,中国在制定农业支持政策时要积极借鉴,消化吸收。

(三)遵循市场规律,发挥市场作用。农业支持政策存在的前提是弥补市场调节的缺陷。随着社会主义市场经济体制的确立和发展,中国的农业逐渐地纳入市场经济轨道,农民的生产、生活和行为也依产品和地区的不同而不同程度地约研究员,中共河南省信阳市委党校兼职教授,信阳市农业局局长。

受到市场经济机制的调节。在此情况下,制定和实施农业支持政策也必须发挥市场机制的作用,顺应市场经济的规律才能取得应有的效果和达到预期的目的,否则会适得其反。

(四)兼顾区域差别,制定区域政策。中国幅员辽阔,各地资源条件差异极大,经济发展也不平衡。因此,根据各地域的区情分别制定适宜的农业支持政策,促进区域间适度分工,建立起等价交换的经济协作关系,对发挥出各地的比较优势,以及总体经济发展是非常有利的。

二、中国现代农业支持政策的目标体系设置

农业支持政策目标是农业支持政策核心要素之一,也是选择农业支持政策工具和政策实施效果评估的基本依据。

(一)农业支持政策目标的特性

1.多元性。农业政策问题的多样性和农业政策环境的复杂性,决定了农业支持政策目标是一个多元化的目标体系。如为保证经济社会发展对农产品的需要,农业支持政策必须包含产量目标;为保护农业生产者的利益,农业支持政策必须包含农业生产者收入目标;为保护农产品消费者的利益,农业支持政策必须包含农产品质量目标,等等。在多元性的基础上,农业目标呈现出了一致性与冲突性。一致性如增加农产品产出会增加农民收入;改善农产品质量会增加农民收入和增强农业竞争力。冲突性如增加农产品产出和增加农民收入之间,因产品供给增加而导致价格下降,却降低了农民收入,即“增产不增收”。

2.层次性。首先,根据与农业政策问题的相关程度,农业支持政策目标可分为中间目标和最终目标。最终目标与农业问题直接相关,中间目标是为实现最终目标而选定的中间性或传导性变量或指标。如若增加产出保障粮食安全为最终目标,则稳定和提高粮食播种面积、提高单产水平可作为中间目标。其次,从农业支持政策目标实现的角度,农业支持政策目标可以分为理想目标和现实目标。理想目标是特定政策所追求的最为理想化的目标,它是在假设一切条件都能够具备的情况下所要实现的目标。比如期望良种补贴政策的实施能推动良种覆盖率达到百分之百。现实目标考虑到目标约束条件及其满足的可能性,这时的理想政策目标往往要打一个折扣。比如根据中国农民自留种籽的习惯,将良种覆盖率目标定为95%。

3.阶段性。任何政策目标都不是凭空产生的,几乎都建立在对一定的社会问题的关注、关怀之上。在不同的农业发展阶段,农业政策问题的侧重点和解决的优先序截然不同,所以,农业支持政策目标也会不同。总体上,在农产品供不应求阶段,农产品产出是主要问题,需要建立以增加农产品供给为主的目标体系;在农产品供大于求或供求平衡阶段,则转向以强调增加农民收入、保护资源与生态环境为主的目标体系。

(二)中国现代农业支持政策的目标体系建构

1.发达国家和地区农业支持政策的最终目标

因资源禀赋、社会发展阶段、政治制度等农业支持政策环境的不同,各国或地区农业支持政策的具体目标存在差异。如美国农业支持政策的最终目标是提高收入水平、增强农业竞争力、保护资源与环境、促进农村发展。欧盟农业支持政策的最终目标是提高农业生产率、提高收入水平、提高农产品质量、保护生态环境、促进农村发展。日本支持农业的最终目标是保障粮食安全、发挥农业多功能性、促进农业可持续发展、促进农村全面发展。

2.中国农业支持政策目标的演进

建国后,中国长期采取通过工农产品“剪刀差”的形式剥夺农业剩余来支持工业发展的国民经济发展战略,农业的主要作用在于在保证农产品基本消费需求的基础上为工业发展提供原料和积累资金。因此,农业政策的首要目标是增加农业产出、保障粮食安全。“九五”以后,中国农业综合生产能力显著提高,粮食等主要农产品实现了由长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性转折,但随之出现了卖粮难、粮价下跌问题,许多地方特别是一些粮食主产区出现农民收入增长缓慢、徘徊不前的局面。农民种粮积极性受挫,随后粮食产量出现滑坡。为此,国家将增加农民收入作为重要的政策目标纳入了政策目标体系。

除保障粮食安全和增加农民收入这两个基本目标外,在特定时期也交织着其他政策目标。如1998年南方特大洪灾后,国家启动了退耕还林、退耕还草等政策,农业可持续发展成为重要的政策目标。随着加入WTO和农产品质量安全事件的频发,农产品质量安全以及农产品国际竞争力等成为农业政策的重要目标。此外,随着社会主义新农村建设政策的出台,标志着中国农业政策向促进农村全面发展迈进,政策目标的多元化特征已全面显现。

3.中国未来一个时期农业支持政策最终目标的择定

当前,中国经济社会整体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。未来一个时期,中国将更加全面体现这些特征。在此背景下,农业支持政策目标体系应包括如下内容:

(1)保障农产品供给。核心是保障粮食供给,这是由中国庞大的人口规模和稀缺的耕地和水资源所决定的。随着经济社会发展,中国庞大的人口基数和不断增长的规模对粮食的数量和质量要求会不断增加。同时,受耕地资源减少、淡水资源短缺、生态环境恶化等不利因素影响,加上市场机制作用下非农产业对农业资源的吸纳,粮食增长空间十分有限,供求缺口将会存在。并且作为人口大国,若粮食大量依赖国外进口,将面临较大的市场风险和政治风险。因此,保障粮食安全将是中国未来一个时期始终坚持的首要目标。

(2)提高农民收入水平。尤其是增加来自农业的收入。在市场经济条件下,作为理性“经济人”的农民将从事农业的收入预期作为从事农业生产经营活动的基本依据。预计能获得明确的、与其他行业相比具有竞争力的农业收益,农民就有从事农业生产和扩大再生产的内在驱动力。但是,建国以来的大部分时期,中国农民收入增长速度和绝对水平均低于城镇居民。农民收入的低水平,尤其是家庭经营收入低下,首先影响农民从事农业生产的积极性和投资农业生产的能力,进而影响农产品有效供给目标的实现。因此,必须将增加农民收入,缩小农业生产者同其他社会行业的收入差距纳入中国未来一个时期现代农业支持政策的目标体系。

(3)促进农业可持续发展。中国农业生态环境存在着很多问题,比如,土地沙漠化和荒漠化、水土流失、农业用水资源匮乏、土地盐碱化和农田污染等。这些问题导致农业资源总量的减少和质量下降,自然灾难频繁发生,农业生物多样性安全受到严重威胁,农产品质量下降,人们的生活质量受到严重影响。因此,农业生态环境的改善已经迫在眉睫,刻不容缓,必须将其纳入政策目标体系,并采取措施加以解决。

(4)提高农业国际竞争力。根据美国战略管理学家迈克尔•波特提出的国家竞争优势理论—钻石模型(Michael Porter Diamond Model),一国的特定产业是否具有竞争优势取决于国内四个关键因素,即生产要素、需求条件、相关产业和支持性产业的表现、企业的战略、结构和竞争对手。此外,政府的作用以及机遇因素也具有相当的影响力。从农业国际竞争力的效果看,衡量一国农业竞争力的重要指标之一是农业产品(包括农产品及其加工品)出口。根据加入世贸组织的承诺,中国支持农业的传统手段逐步消失,这对通过调控农产品进出口来平衡国内农产品供需带来更大困难。因此,只有着力提高中国农业的竞争力,才能应对越来越激烈的市场竞争。

4.农业支持政策最终目标全面性和优先序的确定

最终目标是一个有机的体系,既不能遗漏重要的目标,也不能将不属于最终目标层次的目标纳入其中。并且,因农业政策问题的轻重缓急不同,各目标实现的紧迫程度也不一致。所以,必须明确最终目标的优先顺序,以合理安排资源投入。为减少确定最终目标的决策过程的随意性,可运用层次分析法和专家意见法相结合的方法(推导过程略),推导出当前中国农业支持政策目标的重要度依次是:保障农产品有效供给、提高农民收入水平、促进农业可持续发展、提高农业国际竞争力。据此,在随后的农业支持政策工具的选择和资源投入的确定时,要依此目标顺序安排。

5.中国现代农业支持政策中间目标的选定

为了在最终目标的实现过程中,了解目标实现的程度或者政策措施的有效性,以便及时采取必要的纠正或补充措施来争取最终目标的实现,就需要在工具与最终目标之间纳入一些中间目标。中间目标的选取要具有相关性、可控性、可测性等。建立中国现代农业支持政策的目标体系如图1。

三、中国现代农业支持政策的工具体系选择

为实现上述中国现代农业支持政策目标体系,需要选择绩效显著、功能互补的政策工具集合。

(一)保障农产品有效供给

1.提供农业必需公共产品。农业公共产品可由政府直接提供,如农业科研、农技推广与咨询、检验检疫服务、部分大型基础设施建设。政府对这类公共产品的支出不是直接提供给农户,而是属于一般服务范畴。农业公共产品也可由政府提供补贴,由农户、农业经济组织、村集体经济组织提供。如某些农业准公共产品可在政府补贴的基础上,按照“谁受益、谁负担”和“量力而行”的原则,由农户根据受益程度的大小按股份集资生产,例如小型机井、田间机耕路建设。也可将一部分农户联合起来组成合作经济组织,来提供单个或少数农户无力或不愿提供的一些公共物品。此时,政府可以提供技术上的帮助和指导,而不需要进行补助。这类公共产品的支出可直接提供给农户、合作经济组织、村集体经济组织。另外,为理清中央和地方政府的事权,调动地方政府的积极性,应增加高产创建补贴和加大种粮大县财政补贴,完善农业保险补贴制度,扩大补贴范围,建立保险补贴基金,提高农民参保积极性。

2.保证农产品合理比价。目前,为达到这一目标中国政府已经实施的政策是农业保护价收购。保护价政策的实施,有效地保证了农民生产的合理收益,促进了农业生产的稳定。今后,应继续实施农产品最低收购价政策,提高收购价格水平。通过政府制定高于市场价格的干预政策,为农民提供稳定的价格预期,确保农民获得与国民经济其他行业可比的合理收益。这一政策属于黄箱政策,对贸易和市场价格有一定扭曲作用。因此,在具体实施上,一是要合理控制范围,在粮食等重要农产品上运用,以免突破支持总量。二是要合理确定最低收购价标准。要按照粮食等农产品主产区的平均生产成本加社会平均利润,并考虑当前和未来市场供求状况确定。三是在实施方式上要灵活多样。对农民直接售粮可由国家储备系统敞开收购,以最低收购价与市场价格的最高者向农民直接付款。

3.降低农业生产成本。一般而言,政府的政策多数都能直接或间接的降低农户的农业生产成本。这里主要指直接作用的政策。目前为实现这一目标而实施的政策有很多,如包括良种补贴、农机具购补贴置等生产资料补贴,农业综合补贴和其他对农民的直接转移支付。其中,生产资料补贴、营销贷款和与生产挂钩的直接付款属于黄箱政策。在具体实施上,一是要控制总量,不突破承诺标准。二是要扩大生产资料补贴范围。良种补贴要在水稻、小麦、玉米、油菜、大豆、畜禽良种的基础上,继续对部分优势产区的其他农产品实施良种补贴,进一步提高良种覆盖面,保证农产品的有效供给。三是农机具购置补贴由种植业的大中型农机具,逐步扩大到旱地节水灌溉机械和养殖业的现代化机械,以提高农业生产的机械化水平。四是对化肥、农药、柴油、农膜等常用农资,实行与市场价格挂钩的补贴办法,以抵消农资价格上涨因素。五是增加对农产品销售的补贴或贷款支持,促进农产品流通与销售。六是根据特定农产品产出、水土保持、种养规模以及投入使用等目的,实施特定的对农民的转移支付。当然,这些转移支付属于黄箱政策,应谨慎运用。

(二)提高农民收入水平

一般而言,所有的农业政策都能直接或间接的提高农民的收入水平,这里是指政策目标或首要目标是提高农民收入的政策工具。

1.提高农业内部收入。主要是财政对农民的直接转移支付,如种粮直补政策。今后,要加大脱钩的收入支持力度。建立粮食等主要农产品生产的目标收入补贴政策。在种粮直补的基础上,对农民收入低于城镇居民收入部分,逐步实施收入直补,拉平城乡居民收入差距。实施其他直接转移支付政策。实施地区援助计划,继续加大对贫困农村地区的支持力度,促进农村地区经济发展。

2.提高非农产业收入。目前实施的政策有农村劳动力转移培训补贴和农业产业化财政贴息贷款。今后,农村劳动力转移培训政策应扩大培训专业,增加补助金额,提高培训水平。农业产业化财政贴息贷款政策应继续扶持龙头企业,促进其经营上规模、上水平,并继续增进龙头企业与农户的利益联结,提高农民参与二、三产业分配的的深度。

(三)促进农业可持续发展

1.促进资源合理利用。国外类似的政策有农业资源储备补贴、休耕补贴。如美国的土地休耕保护计划,这项政策的目的是减少水土流失,增加鱼类和动物的栖息地,改善水体质量,保护土壤,改善农村景观等。进入计划的土地一是要休耕,退出粮食种植,二是要采取植被绿化措施,包括种植多年生的草类、豆科草类、灌木或林木。目前,中国为实现这类政策目标所实施的政策工具很少,主要集中在对农业种子资源的保护利用上。因此,中国应建立农业资源的储备补贴政策,确保农业资源的合理利用。

2.保护农业生态环境。目前实施的政策有退耕还草、退耕还林等结构调整和资源投入直接补贴政策,对农民承包土地、草场的改良投入,荒山、荒地植树造林的投入等进行补贴。为切实保护好农业生态环境,今后应加快农业环境保护法规的建设步伐,特别是对一些农业环境保护空白领域(如土壤污染、流域污染防治、无公害农产品等)的立法及修订,将更有利于维护和促进农业可持续发展。

(四)提高农业国际竞争力

1.实施有效边境保护。在利用边境政策支持国内农业发展时,必须与加入WTO的承诺一致,符合WTO农业协议框架的要求。在加入WTO时,中国在边境政策方面的承诺有非关税措施关税化、降低关税、实行关税配额管理、取消出口补贴等。因此,在未来一定时期,中国可用于支持国内农业发展的边境政策工具有:关税、关税配额、绿色贸易壁垒、出口退税等。

2.促进农产品合理出口。主要的政策工具有出口补贴、检验检疫补贴。在加入WTO时中国承诺取消出口补贴,因此,今后实施的主要工具是加强检验检疫补贴。

3.提高农产品质量。主要的政策工具有良种补贴。这一政策的主要目的是为了提高优良品种覆盖率,推进优势农产品区域布局,提高农产品市场竞争力。

综上所述,中国只有立足本国国情,建立具有中国特色的现代农业支持政策目标与工具体系,才能实现粮食增产、农业增效和农民增收的现代农业发展目标。

参考文献

[1]王礼力.论农业的外部性与农业政策目标[J].陕西农业科学,1998,(3).

[2]卢鸿鹏.我国农业政策目标及政策支持[J].农村经济,2006,(3).

[3]叶堂林.现阶段我国农业战略目标与其政策变量之间的相关性及对策研究[J].学术探索,2004,(12).

[4]李建平.我国农业保护政策研究[M].北京:人民出版社,2007.

[5]高保周,杜长乐.我国农业保护问题的再思考[J].农业经济问题,2004,(4).

[6]王万山.论现阶段中国农产品国际贸易保护政策的调整[J],经济纵横,2002,(3).

责任编辑:伊 人