中国福彩业搏浪前行

河 伯

10月8日晚,中国福彩“双色球”2009年第118期开奖,近3.6亿元巨奖一朝名花有主,石破天惊。

河南安阳一彩民,以176元88倍押宝一注号码,一次性拿下3.599亿元的巨奖,一举刷新2007年由甘肃省嘉峪关市一彩民创造的1.138亿元的最高中奖纪录,成为中国大陆新“彩王”。

3.599亿元是什么概念?以中国大陆目前最高面值的百元大钞计,重约5400公斤。根据相关税收政策扣除20%的税后,余下的2.79亿余元的财富,“即使什么都不做,一年整存整取就可以获得近645万元利息”。

储蓄单是最早的福彩形式

自今年7月1日起施行的《彩票管理条例》(下称“《条例》”)第一次以政府法规的形式确立彩票的法定含义:“是指国家为筹集社会公益资金,促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售,自然人自愿购买,并按照特定规则获得中奖机会的凭证。彩票不返还本金、不计付利息。”

根据这一定义,中国大陆最早的彩票可追溯至1987年7月,河北石家庄试点发行的传统型彩票。1986年12月,国务院召开第128次常务会议,讨论民政部《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》。1987年,大陆批准发行“中国社会福利有奖募捐券”,筹集社会福利资金,发展以“安老、扶幼、助残、济困”为主要内容的社会福利事业。7月,第一张福利彩票在天津市造币厂印制通过验收,并于27日在石家庄、天津、上海等10个省市公开发行,由此揭开了中国福利彩票开始走向社会,走向民众的序幕。

而在此前,建国后的30年间(1951年-1981年),中国大陆最早的福彩形式则是有奖储蓄存单(十年“文革”期间还曾一度销声匿迹),这种方式既保留了福彩面值的本性和兑奖的吸引力,还能保证储金到期还本。

1984年,福建省计划在福州市兴建体育中心,因基建资金缺口甚大,于同年11月1日在全省范围内正式发行“福建省体育中心建设纪念奖券”,体育福彩首度亮相;1989年8月8日,“第十一届亚运会基金奖券”在北京举行了首发式,这是中国首次为国际大型体育运动会筹款而发行的体育福彩,也是第一次在全国范围内发行的体育福彩;1991年-1993年,赛马福彩、足球体育福彩相继发行;1994年,“国家体委体育福彩管理中心”成立,负责统筹安排体育福彩的发行管理工作。中国大陆由此形成了福彩和体育福彩两大体系;中国福利彩票中心隶属于民政部,中国体育彩票中心隶属于国家体育总局。

随着福彩事业的发展,原先由“有奖”和“募捐”两个风马牛不相及甚至有着对立意义的名词合成的名称——“中国社会福利有奖募捐券”日益显得不合时宜。1993年2月,“中国社会福利有奖募捐券发行中心”更名为“中国社会福利奖券发行中心”,1994年12月又更名为“中国福彩发行中心”,福彩的名称也相应从“中国社会福利有奖募捐奖券”更名为“中国社会福利奖券”、“中国福彩”。

快速发展中的大陆彩市

数据显示,1987年至2008年的20多年间,中国大陆累计销售彩票5748亿元,筹集彩票公益金1862亿元。从2007年开始,全国年彩票发行销售规模已逾千亿元,无论在彩票发行规模还是公益金筹集数量方面,都已超过香港特别行政区的博彩业,并以更快的速度增长。这22年中,彩票游戏品种也由单一渐趋丰富,依照玩法分类可划分为传统型、乐透型、数字型、即开型和视频彩票等。

目前,中国大陆彩票市场最为活跃的三大元素为乐透型游戏、数字型游戏和即开型游戏。而乐透型彩票游戏则是世界彩票业的主流。它可以由彩民自主选号,其特点是低中奖率、高奖金。相对于即开型彩票和传统型彩票具有更大的灵活性和娱乐性。由于乐透型彩票中奖号码不排序,是一种组合式游戏,所以又称为组合式玩法彩票。

而据统计,乐透型彩票销量占中国大陆彩票总销量的60%以上,其中包括了全国联销的大盘游戏双色球、超级大乐透,中盘游戏七乐彩,还有小盘的华东六省市联销的15选5等37种游戏;数字型是以数字排列方式为竞猜对象的彩票游戏,要求所选号码与中奖号码相同且排列顺序相同,包括3D、排列三、七星彩等7种游戏;而即开型比较火热的有刮刮乐和顶刮呱⋯⋯各种游戏为彩票市场增添了不少活力。

中国大陆的彩票发行方式有全国联销、区域联销和地方销售三种形式。其中,全国联销类游戏有7种,以双色球、超级大乐透、七乐彩、3D等为主;区域联销类游戏包括东方6+1、泛珠36选7和华东六省市联销15选5为主;地方玩法包括南粤风采36选7、辽宁风采35选7和北京体彩36选7等。而全国联销玩法中的双色球,以全年彩票销量最高份额,成为不折不扣的第一游戏品牌。

而电脑彩票的发行方式在经过由最初的传统型试点发行到风采系列,再到以全国联销为主、地方玩法为辅的发展模式等一系列市场检验后,中国福利彩票发行管理中心技术研究中心主任孙立群认为,“在未来的发展中,以电脑票为主、多品种游戏共同发展,会架构成福彩市场发展的主体,也会使得购彩者玩彩时乐趣更多。”

关心的不是“彩王”是制度

10月27日,中国第一巨奖得主现身福彩中心兑付了彩票。然而在“彩王”现身前,坊间一度对其身份的猜测“满天飞”。其实,大家关心的并不是新“彩王”是谁,关心的是制度的透明化。

从2002年江苏扬州的“彩世塔案”,到2004年陕西西安的“宝马彩票案”,从双色球伪造开奖直播画面,到今年发生在深圳的木马操纵福彩大奖案。“政企不分、监管不力”的中国大陆彩票发行体制给公众留下的深刻印象似乎正应了一句广告词:“一切皆有可能”。

而无独有偶的是,最近一个神秘帖子在网上双色球吧里异常火爆。帖子是在大奖揭晓前的两个星期,9月21日下午,一个IP地址为218.206.252.*的手机用户发的,标题是“中3亿元怎么花?”而内容很简单,“拿300元打一组号150倍”。通过IP得知,发帖人正是来自河南移动,而帖子中提到的中奖金额以及投注方式,都与这次大奖特征基本吻合,引发外界纷纷质疑:新“彩王”是否真有其人?是否工作人员的亲属?是否通过正当手段得到的这个奖金?是否有内部交易?一个理智的彩民怎么会对同一注号码倍投88倍?

北京大学中国公益彩票事业研究所所长、《条例》起草人之一的王薛红认为,中国彩票监管的执行能力远不能满足现实需求。“(《条例》)第五条讲到了财政是监督管理部门(但其监管职却没有专门的章节说明),但是又同时谈到了民政是作为行政主管部门,怎么去理解监督管理和行政主管存在一定的问题。”

业内人士也指出,“真正监管福彩和体彩中心的是财政部综合司下的彩票处,一个处级单位去监管两个司级单位,其结果可想而知”。由于缺乏监管机构,中国大陆的彩票发行机构难逃“一身两兼”——既是“运动员”又是“裁判员”双重身份之嫌。而对比中国澳门地区,一个50万人口的城市,却有一个200人规模的博彩局来全面管理博彩产业。

目前,中国大陆彩票业可以说尚处在“无独立监管机构、无防火墙、无信息披露”的三无地带。王薛红说:“公益金使用信息的及时和全面的公布(《条例》中)是有要求的,但是具体怎么去公布,怎么去及时地达成这样一个目标,并没有做到这么具体。”从今年起,中国福利彩票发行管理中心开始执行福利彩票销售和筹集公益金的季度信息通报制度,但如今三个季度过去了,却只在一篇网络报道中看到只言片语的报道,即可见一斑。

在英国,一个合格的彩票销售系统要获得合法的资格和执照,对外销售彩票,同时要接受四层防火墙的监管和屏蔽,以避免出现资金的违规和盗用。这四个防火墙是:首先,彩票销售机构只负责各个门店的销售;销售的资金汇拢以后,捐赠给公益事业的资金上交给政府部门,再委托给专门的慈善机构来具体负责捐助;摇奖、中奖以及计算机系统的运营由一家专门的技术公司来承担,与销售机构以及掌握资金的机构完全分开;最后,所有资金流向由独立的彩票监管委员会进行监管。监督彩民的各项权益是否获得保障,监管彩票的各项收支报表,并对外公示。而中国香港马会,每年10万港元以上的项目也都会详细地对外公布。

隐私权与知情权之争

在刚施行的《条例》规定中,“彩票发行机构、销售机构等因职务业务便利知道彩票中奖者个人信息的人,应当对中奖者个人信息予以保密”,也引发了另一个争议:《条例》中的隐私权究竟如何判定?隐私权和公众知情权是否构成冲突?

形成鲜明对比的是,在最讲究个人隐私的英美国家,中奖者们反而乐意公开自己的个人信息,并不躲闪公众视线。在英国国家彩票官方网站的首页上,最显著的内容就是这个彩票的监管体系的介绍和资金详细运行情况的介绍。根据英国的法律规定,彩票必须遵循详细的披露制度对公众公开信息。英国国家彩票委员会合同监管部总监Marta Phillips:“英国的信息自由法是向公众发布的,因此每位公民都有相应的知情权。”

对于个人隐私权和公众知情权的冲突,Marta Phillips认为,英国信息自由法案中清楚规定公民对公共组织或团体的行为和行动有知情权。因此当彩票的财产是属于公众的公共财产时,公众就拥有这一财产的知情权,当它已经归属为个人财产以后,才变为公民的隐私权。因此,在与公众财产相关的所有环节上,公民都享有知情权。

据香港马会(负有盛名的六合彩隶属于它)执行总监麦建华介绍,“香港彩票法明文规定彩民享有隐私权”,但基于彩民的习惯和六合彩的公信力,大众并不会好奇于中奖者的具体身份。之可以建立起如此良好的社会公信力,归根结底还在于香港的彩票管理制度要求监管、运行和善款处理层层分离,并且层层设防。“政府的民政局,彩票法负责监管都会直接公布在媒体上,销售点是我们直接营运的,摇彩是邀请公众人士去现场,在电视上播出,六合彩的奖券资金是由政府直接监管的,它都是公开的可以在政府有关部门网站查到。”

目前,河南省福彩中心负责人表示,3.5亿余元奖金已经调配到账,获奖者到河南省福利彩票发行中心验票确认可以随时兑奖。为了保护中奖彩民的隐私,确保安全兑奖,他们将严格执行保密条例,必要时将开通绿色通道,以快捷便利的方式给予兑奖。

受3.599亿元大奖的刺激,中国大陆目前正掀起新一轮狂热的购买彩票的浪潮。这不由让人想起了两年前,河北邯郸银行发生员工挪用4000万元公款买彩事件。彩票本是一种现代娱乐方式,但越来越多的人抱着“中大奖、发大财”的美梦,“亏了想翻本,翻了本再多买,多买必中”心理一涌而上,这种“羊群效应”后患无穷,而这似乎也进一步突显了中国福彩制度管理亟待完善的迫切性。

中国福彩大事记

1986年12月20日,国务院召开第128次常务会议讨论,原则同意民政部《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》。

1987年4月7日,民政部受国务院委托向全国发出了《关于开展社会福利有奖募捐活动的通知》;7月27日,中募委发行中心首次在河北省石家庄市试点发行传统型中国社会福利有奖募捐券,全国首批试点发行的还有江苏、浙江、福建、山东、湖北、黑龙江、上海、天津、洛阳等共10个省市。

1989年2月17日,中募委发出《有奖募捐社会福利资金使用试行办法》;8月8日,经国务院批准发行“第十一届亚运会基金奖券”,后来改为“中国体育彩票”。

1990年5月1日,开始执行中募委下发的《关于调整即开型社会福利奖券资金非配比例,统一全国结算办法的通知》;11月9日至13日,中募委在京召开首次全国社会福利有奖募捐财务工作会议。

1992年,全国年销彩票13.28亿元,首次突破10亿元大关。

1993年2月25日,中国社会福利有奖募捐券发行中心更名为中国社会福利奖券发行中心;5月5日,国务院再次发出《关于进一步加强彩票市场管理的通知》,明确中国人民银行是国务院主管彩票的机关,彩票发行批准权集中在国务院;10月15日,中国社会福利奖券发行中心被国际彩票组织(INTERTOTO)正式接纳为该组织会员,标志着中国福利彩票步入国际舞台。

1994年5月,中国社会福利奖券发行中心被国家彩票国际协会(ALE)接纳为临时会员;为召开大型综合体育运动会筹集资金,国务院授权国家国家体育运动委员会(下称“国家体委”)统一发行中国体育彩票;12月《中国福利彩票管理办法》出台,旨在保护公民参与福利彩票活动的权益,规范中国福利彩票的发行、法规和规定。“中国社会福利奖券”更名为“中国福利彩票”,福利资金资助审项职能由中募委交由民政部有关职能司行使,国家体委的彩票发行机构正式定名为“中国体育彩票中心”。

1996年5月7日,中募委发行中心向各地发出《关于福利彩票小奖不再以实物设奖的通知》。

1997年,国际彩票组织(INTERTOTO)和国家彩票国际协会(AILE)合并为“世界彩票协会”(WLA)。“中国福利彩票发行中心”为其正式会员;11月12日,中募委向各地发出通知,正式起用福利彩票标识系统,并在通知中对标识的使用做了详细规定。

1998年5月5日,中国福利彩票发行中心制定的《关于意外事故损毁福利彩票的处理办法》正式颁布执行,进一步明确和规范了中国福利彩票的发行与销售,完善了公民参与福利彩票活动的合法权益;10月30日,国务院正式批准了民政部主制定的赈灾募集具体实施方案;11月15日,财政部、民政部首次联合发出《关于印发〈社会福利基金使用管理办法〉的通知》,将原来所称的社会福利资金改称为社会福利基金,归口民政财务部门管理。

1999年10月15日,民政部发出《关于中国福利彩票管理工作有关问题的通知》,决定不再保留中国社会福利有奖募捐委员会及其办事机构,明确中国福利彩票的发行工作,是在国务院领导下,由民政部主管,中国福利彩票发行中心具体实施;12月23日,中国人民银行、财政部联合发出《关于移交彩票监管工作的通知》,将中国人民银行对彩票发行机构的监管职能移交至财政部;截止年底,全国销售彩票104.4451万元,福利彩票首次突破年销100亿元大关。

2000年3月1日,财政部发出《关于认真做好彩票发行和管理工作的通知》。通知规定,从2000年4月1日起,福利和体育彩票(包括即开型彩票和电脑彩票)一律以人民币现金形式兑付奖金,取消实物兑奖;当年,电脑彩票年销量首次超过即开型彩票,成为主流票种。

2002年3月1日,财政部颁发了《彩票发行与销售管理暂行规定》,首次制定全国统一的彩票发行与销售管理规定;10月23日,中国福利彩票发行管理中心委员会成立。

2003年,全国福利彩票发行200.06亿元,突破200亿元大关。

2005年5月1日,中国电脑福利彩票全国骨干通讯网络开通运行,实现原始数据的集中收集和分析;9月1日,根据财政部规定,即开型福利彩票正式开始执行65%返奖比例政策;截止年底,电脑福利彩票年销量首次突破400亿元。

2007年4月2日,民政部转发了中国福利彩票发行管理中心印发的《中福在线即开型彩票销售厅管理暂行办法》、《电脑福利彩票投注站管理办法(试行)》。

2008年1月2日,中国财政部、民政部、国家体育总局发出通知,要求停止利用互联网销售彩票;3月11日,国务院法制办公室公布《彩票管理条例(征求意见稿)》。

2009年4月22日,国务院常务会议,审议并原则通过《彩票管理条例(草案)》,7月1日正式实施。

中国福彩近年重大弊案一览

1、江苏扬州彩世塔案。2002年11月,江苏彩世塔公司利用承销彩票之机,通过事先在桌子底下安放磁铁,在奖箱中混入含磁铁的奖球,使作弊人员很容易摸到有磁性的球。在不到1年的时间里,先后在17个城市作弊20起,摸回奖金5806万元。

2、福建双色球开奖直播画面伪造案。2004年2月,福利彩票双色球第2004009期,出现开奖画面全景镜头与特写镜头不相符的现象,在彩民的质疑下福建福彩中心承认此次摇奖的特写镜头系事后补拍。

3、陕西宝马彩票案。2004年3月,西安市灞桥区青年刘亮所持获奖彩票在兑奖过程中被认为是假票。经调查发现,系当地福彩中心违规与某些企业、个人签订彩票承销合同,通过伪造中奖彩票的作弊方式,按“台托”进入二次抽奖作弊骗走大奖。

4、鞍山投注站老板非法兑奖案。2007年,辽宁鞍山的一个福彩投注站老板利用系统漏洞——每期福利彩票在中奖号码公布后的5分钟内,可以在辽宁省福利彩票系统重复无限次的兑奖,在近两年内非法兑奖2800万元。

5、深圳木马操纵福彩舞弊案。2009年6月,双色球2009066期开奖,全国共中出一等奖4注,但是开奖系统却显示一等奖中奖数为9注,其中深圳地区中奖为5注,共计3305万元。经多次数据检验,工作人员判断福彩中心销售系统被非法入侵,中奖彩票数据记录疑被人为篡改,深圳的5注一等奖中奖数据应系伪造。