现行体制下我国“土地财政”问题的解决

易　毅

摘要：在财政分税制、土地征用制、土地融资制和政绩考核制等各种体制的作用下，我国地方政府“土地财政”的局面在最近十几年有愈演愈烈的趋势，造成了农民利益受损和城市畸形发展。但是，我国的现实国情不允许“土地财政”长期存在，所以在科学发展中探索“土地财政”在现有体制下的解决之道便是文章讨论的主要问题。

关键词：体制土地财政地方政府

中图分类号：F301文献标识码：A

文章编号：1004—4914(2009105—024—02

1993年中国进行的分税制改革和此前确立的一系列体制机制使我国地方政府，特别是县，两级政府的财政收入相对巨额支出日益，捉襟见肘，有的地方政府甚至靠举债维持其正常运转，“土地财政”在此背景下有愈演愈烈的趋势。这种现象让我们不得不进行反思，我们要从源头上根除“土地财政”带来的危害就必须随着我国经济社会的发展不断对现行体制进行改革。

一、土地财政的理论综述

一般地，“土地财政”是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收，另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展。正如蒋省三等指出的“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的‘土地财政。”

关于“土地财政”。社会各界都从不同角度密切关注，对于其历史渊源、形成原因和解决对策提供了大量分析。

其实，“土地财政”在其他国家也存在。但他们大都是对存量土地征收物业税和房产税，而不是像中国这样通过对增量土地的操作来获取收益。李季平认为，“土地财政”对地方经济发展的贡献是不可持续的，因为我国人多地少，十七届三中空会也传达出今后土地调控政策还会进一步紧缩的政策信号。同时我们也要看到“土地财政”的产生有其历史背景，也起到了特定时期应有的作用，高海燕认为，在城市建设的初期阶段，政府主导的土地经营模式可以形成房地产市场和土地市场互相带动的双赢局面，有利于政府增加财政收入，加大城市建设投入，正是凭借着收取的土地出让金，很多城市才完成了最初的原始积累。

但作为特定时期权宜之计或无奈之举的“土地财政”绝不应该成为我国财政的常规模式。这种模式已经造成了我国许多城市税收超常规增长，产业结构畸形发展，各地方向制造业、建筑业乃至一些快速产生GDP和财政收入的房地产业倾斜发展。以至于地方产业结构可能过度“工业化”与“城市化”。并且这个制度对地方政府形成一种“驱赶”效应，即地方政府将收入的重点由依靠企业的预算内收入转到依靠农民和土地的预算外和非预算收入，由侧重工业化转到侧重城市化。

二、土地财政的体制缘由

当今中国的“土地财政”涉及到中央政府、地方政府、地产商和农民四方的利益，而农民作为最弱势的群体，话语权缺失，没有权利和机会参与到相关的制度建设中，这势必就会因为没有讨价还价的机会而处于不利地位。那么“土地财政”的诱发性制度或体制都有哪些呢，下面笔者分别从财政、土地、金融和政绩考核四个方面进行讨论。

1财政分税制。我国财政体制经历了复杂的变迁，从1980年以前高度集权的“统收统支”制，到20世纪80年代“分灶吃饭”的财政包干制，再到20世纪90年代中期开始实行的财政分税制。而财政分税制无疑是中国财政史上一座承前启后的里程碑，对中央和地方的关系以及政府和企业的关系产生了深远的影响。

分税制规定了中央与省的税收划分办法。省级以下收入划分由省政府决定，省级财政自然会将财权上收的压力向下级财政转移。造成了财权层层上收的效应，同时，财权的上收并没有伴随中央和地方事权划分格局的相应改变，所以地方政府普遍出现财政拮据的局面。

虽然有包括税收返还(增值税和消费税)，一般性和专项转移支付在内的均等化措施，而且据周飞舟的分析，分税制所造成的不断扩大的地方政府财政收支缺口已经被向下的转移支付弥补，从这个角度来说，分税制本身不应该为县乡财政的困难状况负责。但不排除转移支付的分配在地区间没有实现均等化，从而造成某些地区县乡财政的困难，同时还存在下级政府支出超过预算而不必负责，而由上级政府的事后追加补助或者借债来填补的财政软预算约束，从而鼓励下级政府超额支出或者支出预算不合理，这构成地方政府依靠“土地财政”透支未来收入的深层次原因。

财政分税制改变以前分别按企业隶属关系和属地征收的企业所得税和流转税，逐步将个人所得税和企业的主体税种增值税、消费税和企业所得税划为共享税。使地方政府从企业中获取的税收不断减少，只能依靠土地出让金等预算外收入和主要面向建筑业和第三产业征收的营业税，所以地方政府的行为模式由发展企业转移到以土地开发为主的城市化上来。如果说中国的I业化很大程度上是在工农业产品剪刀差中完成了原始资本积累，那么中国的城市化现在已经在很大程度上依赖地方政府的“土地财政”来筹措建设资金。

2土地征用制。我国现行的土地基本制度和土地征用制度是“土地财政”及其所带来的一系列问题的重要体制性根源之一，中国实行城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。根据宪法，“国家为了公共利益的需要。可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

但是现有的土地征用制度存在的以下问题给了地方政府钻体制空子的机会：首先，现有的农村土地制度事实上是在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位，农村集体土地所有权向城市土地国家所有权转移的过程中始终处于被动从属地位。其次，对于何谓“国家建设用地”和“公共利益”，缺乏明确的法律界定。给地方政府借“公共利益”之名滥用公共权力。盲目征用土地，导致土地资源闲置浪费提供了可乘之机；再次，征地补偿费用相对过低，不以市场价格为标准。地方政府以此来获取巨额的土地征用和出让的差价以及相关土地收益。

在土地所有权从农村集体向城市国家转化的过程中，地方政府垄断着增量土地这个一级市场，对于通过何种方式征用土地具有无可争议的决定权。他们可能通过城市规划和土地利用规划，村改居，行政区划调整等方式改变土地所有权，再决定将征用的土地以何种方式和比例转让出去，比如是行政刚拨，协议出让，招标、拍卖、挂牌销售，网上竞价，还是其他方式?各种方式各占多大比例能让地方政府在实现基本公共职能的情况下满足自身利益的最大化?一般以招、拍、挂方式出让的经营

性用地比例越大。政府直接获利最大，但是。政府在招商引资的恶性竞争中，行政划拨和协议出让的方式占绝对优势比例，地价返还等违法违规现象严重，以从中获取隐性和间接土地收入。这是滋生寻租和腐败的温床，也是“土地财政”难以揭开的伤疤。

3土地融资制。地方政府融资的途径主要有两条，一是财政途径，二是金融途径，在地方政府的可控资源有限的情况下，土地成为地方政府融资的重要依托。以土地为依托的财政途径融资是通过土地部门、财政部门和其他相关部门的各种税费实现的，比如土地出让金和土地房产操作而带来的营业税等，如前所述。土地财政融资不能够满足地方政府财权事权不匹配情况下的资金需求，金融途径土地融资就成为他们可依靠的最后一块阵地。

地方政府的金融途径融资一般是向银行贷款和发行债券的债权融资，而地方政府手中的土地和政府信用是金融机构看好的优质抵押品，所以，储备土地和政府信用抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要资金来源。土地储备中心、开发区和政府性开发公司成为地方政府绕过《预算法》中“地方政府不得发行债券”的规定进行土地抵押贷款的主体，经济发展水平不同的地区分别以土地使用权和土地收益权作为抵押，而他们的还款能力最终都取决于政府经营性用地的运营收入，这种依靠土地运营收入的贷款使政府面临巨大的财政金融风险。

虽然《预算法》规定地方政府不得发行债券或财政赤字，但是，为了实现宏观调控和地方发展，地方政府总是通过各种途径有意无意地规避法律。不论地方债券的发行者是谁，它都是以地方政府的税收能力作为还本付息的担保，如前所述。土地财政收入在现行财政体制下占有很大比例，所以，这种担保在很大程度上还是以土地财政作为后盾的。上述事实也说明了现行体制的环环相扣，给改革带来了不小的阻力和风险。

4政绩考核制。自从我国的工作重心转移到经济建设上来，国家建立了比较完善的新的统计制度，各地的政绩考核都转向以GDP和财政收入为主的经济发展指标。而较少考虑经济增长的资源环境代价和社会保障率、居民满意度等民生指标，而土地是地方政府财富和政绩“之母”，利用土地收入来换取耀眼的“政绩”成为一些地方政府官员难以割舍的情结。

在这种体制引导下，再加上出于自身财政收入增长最大化的考虑。地方政府违规批地，大兴土木就成为必然现象。首先，地方政府官员也是理性经济人，我们很难保证每一位当政官员都具有强烈的社会责任意识而不会为了政绩大建形象工程，因为他们毕竟可以通过土地财政更好地表现政绩。与上级政府在可以预见的任期内分享更多的财政收入，这样，他们就有机会在我国《党政领导干部选拔任用条例》下以好政绩顺利升迁。

其次，地方政府在政绩的压力下和各地的攀比中，实行“零地价”或“自地价”，以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。以获得在招商引资中的优势地位。从而获得后续的土地相关税费收入和经济增长。

三、土地财政的解决路径

在我国政绩考核体制以GDP和财政收入为主要衡量指标的情况下，地方政府官员利用土地征用中的垄断地位，以财政分税制下自己的财权事权不匹配为由。大肆进行土地操作，通过财政和金融途径获取土地相关税费收入和贷款收入。既然“土地财政”的形成有其深层次的体制原因，那么它在一定时期的存在就有其历史必然性，但是，我国已经在各领域深化改革，推行科学发展的理念。地方政府靠土地吃饭带来的种种问题也要通过体制改革和创新逐步解决。

1以公共财政体制为目标，改革财政分税制。公共财政的本质思想是取之于民，用之于民，但我国渐进改革下确立的财政分税制维护了以前的既得利益者，使得地方政府的财权与事权不匹配，财政软预算约束问题严重，地方主体税种不明确。要想改变这种状况，我们需要在社会主义市场经济体制不断完善的基础上，明确各级政府职能划分，使地方政府的财权与事权对等；强化地方政府的债务意识，缓解软预算约束；建立以财产税为主体税种的税收体系，避免地方政府通过土地财政透支未采。

2推动土地市场化，打破土地制度：元结构。笔者认为，在我国现阶段工业反哺农业，城市支持农村的大背景下，应该在农村基本公共服务均等化的基础上，提升农村土地的物业价值，逐步实行农村集体土地和城市国有土地在土地市场上的同价与同权，取消被征农地在土地市场上与城市土地因地理位置导致的级差地租差别。这样。土地征用中存在的“公共利益”界定不明，土地补偿费过低。失地农民无保障，以及土地出让方式中的暗箱操作等问题都会因为土地市场化下农民有了更多的话语权而得到很大的缓解。

3适度发展土地金融市场，防范财政金融风险。虽然地方政府以土地使用权和受益权作为担保进行土地融资的行为因为土地运营收入的不稳定而具有很大的风险，但是，地方政府的信用毕竟是优质抵押品，在加强监管和信用评估的条件下，还是应该适度发展地方土地金融市场，以和微型金融服务相得益彰。共同推动地方政府，尤其是基层地方政府的基础设施建设和经济发展。比如即将推行的中央代地方发行地方债券的行为，必定也会和土地财政结下千丝万缕的联系，但是只要中央控制发行规模，在可控的前提下以土地收入为担保也是可行的。

4以民生环保为标准，重构政绩考核体制。我国土地资源有限，现阶段经济发展水平还较低，“土地财政”在这种现实国情下一定会有终结的一天，土地市场和房地产市场持续低迷就是一个很好的见证。因此，以GDP和财政收入为标准的政绩考核体制必将因在财政收入中占很大比例的“土地财政”的终结而需要重构。只有以人为本地在关注GDP指标的同时，关注如社会保障率、失业与就业率、家庭收入增长率、教育实现率、生态和环境指标达标率、社会治安破案率、重大责任事故发生率、对突发性事件的应急反应能力、人口自然增长率等民生指标和环保指标，科学发展和社会和谐才会在地方政府官员的行为中不会成为一句空话。

参考文献：

1蒋省三，刘守英，土地财政的缘由与风险[J]新青年·权衡,2006(03)。

2李季平，该好好反思“土地财政”了[N]，新华网，2008.10.25。

3高海燕，深圳房产索赔事件给“土地财政”敲响警钟[N]，经济参考报，2008.4.16。

4曹广忠，袁飞，陶然，土地财政、产业结构演变与税收超常规增长[J]，中国工业经济，2007(12)。

5周飞舟，分税制十年：制度及其影响[J]中国社会科学，2006(6)。

(作者单位：中共广东省委党校经济学教研部广东广州510053)

(责编：贾伟)