我国“乡财县管”改革的实践思考

张　倩

摘要：“乡财县管”制度是中央继农村税费改革之后提出的又一重大措施，旨在通过规范乡镇财政收支来缓解基层财政困难、巩固农村税费改革成果。通过对河南省宝丰县乡镇财政基本情况的了解及对“乡财县管”改革相关文件、数据的调查，发现宝丰县“乡财县管”制度的实施已有效地堵住了乡镇收入的漏洞，而且规范了乡镇的支出行为，乡镇债务也得到了一定程度的控制。但改革也遇到了不能正确处理一级财政与“乡财县管”的关系，对县乡责任界定不清，缺少相关配套改革措施等问题。为此，需要进一步完善县乡财政管理体制，转变乡镇政府财政职能，落实好相应的改革配套措施。

关键词：宝丰县乡财县管财政管理体制

中图分类号：F8lO文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)04-050-02

“乡财县管”改革是中央统一部署财政部着力推进的工作之一。2005年3月，河南省平顶山市在宝丰县的城关、石桥、张八桥、李庄等四个乡镇重点推进了“乡财县管”改革，2005年8月，全县13个乡镇全部都实施了“乡财县管”。“乡财县管”改革实施3年多来，宝丰县取得了较好的成效，同时也出现了一些问题，值得有关部门高度关注。本文将在总结宝丰县“乡财县管”改革的经验基础上。对宝丰县“乡财县管”改革进行一些探讨与建议。

一、宝丰县乡镇财政基本现状

宝丰县共有乡镇12个，绝大多数乡镇经济社会发展欠发达，发展较为缓慢，2007年宝丰县农民人均纯收入为4387元，略高于全国平均水平(4140元)，还有一小部分群众尚未解决温饱问题。政府提供的农村公共品与建设社会主义新农村的要求相差较远。

财政体制方面，实行乡镇一级财政以来，各县区对乡镇财政体制不断进行调整，主要是将乡镇地方收入上划县级，年初下达考核任务，年终超(减)收部分实行补助或县乡分成。近年来，大部分乡镇经费支出实行会计集中核算。农村税费改革后，乡镇义务教育现已基本上划为县级以上政府的事权。大部分乡镇的公共卫生、公共安全、司法、土地等事权也上划县级。

乡镇政府筹资方面，农村税费改革前，乡镇政府筹资渠道有预算内收入、乡镇预算外收入以及乡镇债务收入等。取消“三提五统”、农业税、农业特产税及其附加后，支撑乡镇运转的多镇主体税种消失，乡镇本级财政收入日趋减少。不仅如此，实行税费改革后，乡镇财力的构成发生了较大的变化，各乡镇财政自给能力进一步减弱，乡镇取得财力的主要途径变为上级转移支付。

如表1所示，自农村税费改革(2003年)以来，上级补助收人比重都在98％以上。乡镇除了少数协税、护税、行政事业单位收入外，已没有自己额外的财力，其他收入和每年的结余收入更是越来越无足轻重。

另外，宝丰县乡镇尚存在大量的债务。由于实行分税制财政体制后，乡镇实际可用财力下降，一些必保的基本支出得不到保障，乡镇政府不得不举债。相关资料显示，全县317个村里面无债务的村数只有15个，即全县有95.2％的村都不同程度地负担着大小不一的债务，2005年全县乡镇共负债6072.3万元，平均每个乡镇负债506.025万元。另外。2005年数据显示宝丰县绝大多数乡镇的债务总额与其集体总收入的比重都比较大。宝丰县乡镇的债务规模极其庞大，成为各乡镇异常沉重的负担。

二、宝丰县实施“乡财县管”改革的主要内容及其成效

在现行财政体制和财政政策不变的前提下，宝丰县财政局设乡财县管中心，通过集中核算和计算机网络管理和监督乡镇财政支出。乡镇财政所预算会计负责本级财政支出的报审与明细核算。对乡镇财政支出采取“预算统编，账户统设，支出统拨，采购统办，人员统管”等办法进行规范管理。其所取得的主要成效有以下几个方面：

1堵住了乡镇收入的漏洞。改革前，由于乡镇财政收入管理水平低、乡镇财政收入管理不规范，致使不少收入游离于财政的监督之外，“收支两条线”改革未全面得到落实。实施“乡财县管乡用”改革后，县财政局可以直接监控各乡镇的收入状况，有效地堵住收入漏洞，确保了财政收入的及时入库，防止收入流失。

2规范了乡镇财政支出行为。改革前，乡镇财政预算约束软化、监督乏力。上级下达的各类专项资金被挤占、挪用现象尤为严重，很大程度上影响了基层人员工作的积极性，也极大地影响了乡镇及村级经济社会的发展。实行“乡财县管”改革后，统一管理和核算乡镇财政资金，各乡镇的重点支出得到了保障，支出结构得到了优化，各项专款实现专款专用并及时足额拨付到位，保证干部职32212资的按时足额发放，确保基层组织的正常运转和社会事业的健康发展。

3控制了乡镇不良债务。“乡财县管”改革在一定程度上遏制了乡镇债务的扩张，缓解了乡镇财政困难。改革前。部分乡镇领导“有钱就花，无钱举债”，不量力而行，盲目地搞政绩工程。改革后，除了当年“普九”形成的、部分递延到改革后的乡镇债务以外，乡镇不能随意举债，所有关于“普九”递延的新添乡镇债务都明确登记在册，出现举借新债也必须是以个人名义，这样的制度安排对地方乡镇政府形成了较有力的预算约束，并有效地扎住了举债的“口子”，在支出的安排上做到量入为出，量体裁衣，初步遏制了债务膨胀。

4进一步完善了对预算外资金的管理。乡财县管后，各乡镇的预算外收入和其他行政事业性收费均纳入专户，严格实行“收支两条线”管理。专户资金的用款计划由县财政局审批，乡镇必须按计划用款，有效防止了过去乡镇领导“一支笔”审批的无监督用款行为，提高了预算外资金的使用效益。

三、宝丰县“乡财县管”改革中存在的问题

1不能正确处理一级财政与“乡财县管”的关系。乡镇实行一级财政是乡镇一级政府履行职能的必要条件，一个财政体制的实现有多种方式，而“乡财县管”只是乡镇财政体制的一种实现方式，是在目前乡镇的特殊环境下采用的特殊形式。因此，一级财政和“乡财县管”并不冲突。有些财政工作人员将“乡财县管”改革理解为是实质上取消了乡(镇)一级财政，乡镇只作为一个县直预算部门来管理，使乡镇财政变成一个出纳报账机构，其职能作用无法发挥，乡镇的预算管理的约束权全部被取消，使“一级政府一级预算”无法得到落实，有悖于《预算法》的相关规定。乡镇政府的积极性和主动性大大降低。从制度经济学的角度来看，这相当于多设了一种委托代理关系，即乡镇政府与财政所之间的委托代理关系，这种委托代理关系必然增加交易成本。

2对“乡财县管”的权力边界划分不清。“乡财县管”是乡财的委托和代理关系，这里“乡财”内涵是“财力”而不是“财政”，也不是“财务”。如果将它扩大为“财政”，就会出现事权的推诿，责任的推卸；如果将它缩小为“财务”，则缺少了改革的主体内容，无法达到“乡财县管”所设计的目标。在“乡财县管”中存在的制度性问题无一不是对“乡财”这个概念的理解

不准确所造成的。

3，“乡财县管”对县乡财政的责任界定不清。县乡政府的财政管理监督责任划分不清，有些乡镇财政出现预算约束缺位现象。“乡财县管”后，乡镇的核算、监督权力全部转移到乡财中心，使得权力主体与责任主体分离，导致乡镇对财政管理监督责任的推卸，和县级财政管理监督权的落空。即使将预算监督责任赋予了县级，由于县乡政府的信息不对称，预算约束力度也会大大降低。

县乡之间的财政支出责任划分不清。“乡财县管”后，由于有县财政的兜底，乡镇消极对待，产生“等津、要”的思想，对应承担的支出责任往上级推。在“乡财县管”后，因为县级部门对乡镇公用经费作出了严格的限制，使得乡镇的社会事业发展停滞。以闹店镇为例，现在的财力仅仅能满足人员工资及其机构运转，镇政府理应承担的公共服务，如医疗、修路、水利等，目前几乎已经停滞下来。

4缺乏落实相关原则的具体规范性制度。如对如何落实资金所有权不变、如何防止县财政占用乡财政的资金等都没有具体的制度，有的仅仅是一些粗线条的政府文件，诸如《宝丰县乡财县管改革实施方案》等。具体的规范性制度缺乏，可能造成乡财县管改革后的财政权力界限不清，从而难以保证乡财县管的顺利运转。

四、关于我国“乡财县管”改革的建议

1转变乡镇政府财政职能。实行乡财县管，必须进一步转变乡镇政府财政职能。乡镇财政应将工作重心转移到乡镇财政收支监管、涉农补助资金管理以及面向农民的服务上来。总体思路是“转换乡镇财政职能，调整县乡财政体制，控制乡镇政府债务，强化财政监督职能”，更好地适应农村经济发展和社会进步的需要。

2进一步完善县乡财政管理体制，增加县乡可用财力。在过渡到“乡财县管”后，要合理调整县乡财政体制，进一步理顺和规范县乡财政分配关系，调动乡镇增收节支的积极性，巩固和加强农村基层政权建设。在调整体制时，要坚持财权与事权相结合，规范县乡财力分配；坚持量入为出，以收定支，自求平衡。明确乡镇支出责任，加大县对乡镇转移支付力度，合理确定乡镇财政收支及补助(上解)基数，切实调动乡镇财政理财的积极性，保障乡镇机构和村级组织的正常运转。

3扎实的相应配套措施。

(1)积极推进行政体制改革。地方财政体制的一项基本内容是合理设置地方财政级次。按照“一级政府一级财政”的原则，地方也相应建立了四级财政。“乡财县管”改革在某种程度上虚化了乡级财政，从理论上讲，财政权是一级政府(权)赖以存在的基础，也是一级政权的重要内容。如果一级政府没有自身相对独立的财权支撑，而完全依靠上级的转移支付，必然会在相当程度上听命于上级政府。根据“财政体制必须与行政体制相匹配”的原则，也应当对乡级政府予以某种程度的虚化，精简乡级政府机构，提高行政效率。

(2)逐步消化乡镇债务。“乡财县管”改革要对消化乡镇债务采取更为积极的手段。要严格遵循债务债权关系不变的原则，严格控制新增债务，对乡镇债务进行分类，逐一核实，建立完善台账，报上级财政部门备案。对历史债务进行分类处理，如果确实是政府应该承担的公共服务所发生的债务，上级财政部门要协助乡镇逐步消化；如果是提供非政府公共服务所发生的债务，则应该采取盘活资产、债务重组等市场化办法解决。

(3)整合乡镇财政所。乡镇财政机构队伍的健全稳定是巩固乡镇财政地位，行使乡镇财政职能的先决条件。根据新形势下乡镇财政的职能定位，按“健全、完善、转变、强化”的要求整合财政所，健全财政所的基本保障职能，完善公共服务职能，由收入征管、资金分配型向服务“三农”、资金监管型转变。强化服务意识。重新核定乡镇财政所人员配置编制，对富余人员进行整合。

(4)制定乡镇财政应付突发事件的办法。乡财县管后，由于所有权、使用 权、批准权相分离，信息传递会有所滞后，乡镇政府的反应速度也会下降，就要求我们建立乡镇财政应付突发事件制度，确保经济社会的稳定运行。

参考文献：

1[美]David N，Hyman，财政学理论在政策中的当代应用(第8版)(影印版)[M]北京大学出版社，2005。

2卢现祥，朱巧玲新制度经济学[M]，北京大学出版社，2008。

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4贾康，地方财政问题研究[M]，经济科学出版社，2004。

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