对做好大扶贫格局下的专项扶贫工作之思考

一、大扶贫与专项扶贫的内涵及关系

大扶贫是一个近两年才出现的较新的提法。大扶贫主要是专项计划扶贫、惠农政策扶贫和社会各界扶贫等的统称。大扶贫概念的提出,大扶贫格局的形成,主要的是加入了惠农政策扶贫这一项全新的内容,特别是国家在农村建立了最低生活保障制度,对绝对贫困人口的生存温饱问题作了“兜底性”安排以后,才进一步明确了专项计划扶贫与惠农政策扶贫及大扶贫的区别。

专项扶贫就其实质来说,也是政策扶贫,即国家实行专项的扶贫政策所开展的扶贫工作。国家的政策扶贫和扶贫政策在词义上一般是相联系的,也有一定区别。国家的政策扶贫主要是指国家制定和实行各种宏观政策来开展各项扶贫工作,有不同的层次和更广的范围,比如国家对非专业扶贫的部门、非涉农部门等同样提出了一些政策上的扶贫要求。惠农政策扶贫也仅仅是国家宏观扶贫政策的组成部分,如对城镇的贫困人口也有扶持的政策,而相对于专项政策扶贫来说,惠农政策扶贫又是国家实行的一项较大的政策扶贫,它面向的是整个农村人口,而不只是农村的贫困人口。专项政策扶贫同样是政策上的惠农,也包含在惠农政策扶贫之中,是国家大扶贫政策中的子政策。国家的扶贫政策,主要是指在开展扶贫工作中所制定和实行的各项具体政策,比如国家对扶贫贷款执行统一优惠利率政策等,层次较单纯,范围更集中。

我们通常所说的扶贫,是指对农村贫困地区、贫困人口的扶持,所以我们所说的专项扶贫一般也是指对农村贫困地区、贫困人口的专项扶贫。过去主要是对农村绝对贫困人口的扶持,即扶持的重点是要解决农村绝对贫困人口的温饱问题、生存问题,现在则是要把重点转移到对农村相对贫困人口的扶持,要解决农村相对贫困人口的收入差距问题,即发展的不平衡问题。如果说惠农政策扶贫带有“普惠性”,即普惠于农村的全体人口,包括农村的低收入人口、绝对贫困人口在内,那么专项扶贫的政策更带有“特惠性”,即只特惠于或主要惠及农村的低收入人口。

从我们近期所调查的3个重点贫困村的情况来看,2007年以来,都普遍建立了农村低保制度,约占村里人数的5%左右,今年7月开始,农村低保常保对象最高补助标准由90元提高到120元,非常保对象保障线从70元提高到100元。村里还享受了中央以“四减免、四补贴”为主要内容的强农惠农政策,户均受益最高的有300元左右,但也不能忽视一些农资部门随意的涨价所造成的负面影响。而国家的专项财政扶贫资金,3个村去年都在10万元上下。国家的惠农政策扶贫、专项计划扶贫在这3个村的扶持力度和实施情况基本是相同的,而实施效果具有一定差异。在社会力量帮扶方面,由于自身的争取和外界的帮扶持各有不同,其差异则较为明显。去年一个村争取了县直有关部门11万元,省定点扶贫单位帮扶了40万元,一个老板赞助了5万元;一个村有一个省定点扶贫单位2007年帮扶了9万元、2008年帮扶了2万5千元,另帮扶物资折款2万5千元;一个村只有市、县定点扶贫单位帮扶了5万2千多元。如果仅就惠农政策扶贫、专项计划扶贫和社会各界扶贫几个方面的资金投入份额来说,也可以看作是国家的大扶贫在这3个村的缩影,无疑都对村里的整体扶贫工作发挥了积极的作用。而社会扶贫所呈现出的较大差异,往往使人们一提到大扶贫就以为是要争取更大的社会扶持,当然这是很重要的,但大扶贫不是单指某一个方面的扩大扶贫,而是集专项计划扶贫、惠农政策扶贫、社会各界扶贫等各种扶贫政策、方式、力量于一体的综合扶贫。大扶贫不等于社会扶贫,社会扶贫只是大扶贫的组成部分。大扶贫同样不等于专项扶贫,专项扶贫有专项扶贫的功能作用,而且可以通过努力发挥专项扶贫的功能作用来影响和创建大扶贫的格局;专项扶贫又不能替代大扶贫,专项扶贫也存在着薄弱环节,大扶贫格局的形成、成效的大小并不全部取决于专项扶贫独家的力量。

二、对做好大扶贫格局下的专项扶贫工作的几点建议

第一,扶贫机构的设置要做到权责相统一,强化协调统筹功能。相对来说,扶贫机构是一个成长中的机构,对内的管理制度不少,而对外的协调统筹能力较弱,只处于配合的地位,亟待强化。凡是有扶贫任务的地区,扶贫机构的设置应根据其扶贫任务的大小,该大则大,该小则小,名称、编制可灵活多样,不必整齐划一,但要拥有、确立和责任相统一的职权。如果和相关部门是平级机构甚至更低,又怎么去协调、统筹?怎么能拧成一股绳?既然职权分属各相关部门,就要在统一的领导和规划下各司其责。要把本来已有的好的组织形式和制度落实到位。如各级都设有扶贫开发领导小组,虽然不是一个实体机构,但名牌很大,地方都由政府一把手但任组长,由相关实力部门组成。这个机构的协调统筹作用如果能确实得到发挥,对扶贫开发工作至关重要,许多问题如地方扶贫资金的配套、对各项资金的整合、定点扶贫单位的安排、领导干部对扶贫点的联系等等问题都会迎刃而解。现在的关键是有的地方落实得并不好,有其名而无其实,一年也难得开几次会,而政府一把手往往因为工作繁忙并不能亲自如期召集、主持会议,所以必须来一点硬性规定。在重点县、乡,必要时也可由政府副职,如副县长、副乡长等兼任扶贫办主任,以切实强化扶贫机构的协调统筹功能。

第二,扶贫政策的制定要与国家的大政策相吻合,强化政策导向功能。党的三中全会《决定》提出了要完善国家扶贫战略和政策体系,这是全新的任务,也是对制定扶贫政策提出的新的更高的要求。制定和完善国家的扶贫政策,首先要把国家的扶贫政策融入到国家的大政策中去,成为国家大政策的有机组成部分。就是说不能把扶贫政策仅仅搞成一家部门的政策,不能变来变去,更不能和国家的大政策相互冲突。如我市在实施“十一五”扶贫开发工作中,都严格按照政策要求自下而上制定了整村推进的规划,但在06、07两年因为要在重点贫困村搞新农村建设,虽然符合国家的大政策,却影响和打乱了原来的整村推进规划,挫伤了大多数群众的积极性。其次,制定和完善国家的扶贫政策,要认识到贫困地区和贫困人口本来就是经济发展最薄弱的区域,社会最弱势的群体,在国家以经济建设为中心的大环境和在市场经济的条件下,社会资源又存在着向发展水平较高地区、向富裕人群集中的倾向,使之处于更加不利的地位。因此,要切实强化国家扶贫政策的导向功能,不仅要实行各行业、各方面对贫困地区、贫困人口的倾斜政策,而且要把这些政策与专项扶贫、社会扶贫政策紧密结合起来,制定国家统一的扶贫政策,不能各吹各的调。

第三,扶贫资金的投入要同贫困地区的发展水平相适应,强化激励补助功能。贫困地区的发展相对滞后,是我国社会经济发展的“短板”。因此,国家实行专项扶贫计划和投入财政专项扶贫资金,同时组合各类支农资金,引入社会资金对贫困地区给予重点扶持,且随着国家财力的增强,各级也将会逐步加大对贫困地区的支持力度,这是完全必要的,是社会主义优越性和落实科学发展观的具体体现。但扶贫资金毕竟是有限的,贫困地区的发展水平也是不平衡的,所以在扶贫资金的投入上要切实强化激励补助功能。激励就是激发志气,奖励先进,不搞平均分配,不搞固定模式。贫困村、贫困对象的情况不一样,资金的分配和投入的模式也不能一样。如九江市在“十一五”扶贫开发工作中,并没有把重点贫困村的整村推进大约每年10万元的财政扶贫资金作平均分配,而是在资金总量不变的前提下,以县为单位进行自主调剂,实行奖优罚劣的制度,即对工作先进的村可适当多分配,对工作不力的村则减少分配,便是一个激励分配的尝试,也收到了较好的效果。补助就是补其不足,助其重点,不搞大包大揽,不搞“天女散花”。就是说在安排扶贫项目资金时要真正把钱用在刀刃上,对一些大的基础设施项目,只能做一些拾遗补缺的工作,没必要也没能力全部包揽下来;对一些需要迫切解决的问题,则要集中使用资金,要有一定的机动调控的钱,不能这里搞一下、那里搞一下,到处都撒,结果成了调味品,起不到什么作用。如有个重点村在修建村组道路时,采取哪个自然村肯做事、能做事就补助一定资金的办法,不仅调动了村民修路的积极性,较好地解决了资金不足的问题,还克服了自然村之间和村民之间互相攀比、互不服气的现象。

第四,扶贫对象的界定要和农村的保障对象相区别,强化识别瞄准功能。国家在农村普遍建立最低生活保障制度和实行新的扶贫标准以后,扶贫对象发生了新的变化,有一部分已纳入了保障对象,又因各种因素的影响,扶贫对象和保障对象也有交叉重叠或相互转换的,这就要切实强化识别瞄准功能。强化识别瞄准功能的根本目的就是要找准贫困户、扶准贫困户。要采取村民民主公选,相关部门调查统计,各级层层把关审核相结合的办法来界定扶贫对象,并建立动态的进出监测机制,做到规范化、常态化。为了准确掌握国家实行新的扶贫标准后农村的贫困现状,九江市扶贫办采取每个党组成员和业务科负责人具体解剖一个抽样村的办法进行入户摸底调查,取得了第一手资料,但受条件的限制,要想全面了解全市的贫困现状还是有一定难度的。扶贫对象的界定和监测是专项扶贫最基础也是较为复杂的工作,要安排必要的专项经费,培训专门的业务骨干,扶贫部门责无旁贷,统计、民政等部门也要在政府的统一领导下相互协调,密切配合,共同做好这项工作。

[作者简介]查修彭,男,九江市扶贫办。

[责任编辑:卢林仁]