新标准下扶贫开发工作之思考

一、正确把握新标准给扶贫开发工作带来的新变化

扶贫标准是各个阶段开展扶贫工作的重要依据,是保证贫困人口生存权、发展权的条件和建设和谐社会应支付的成本。2007年农村绝对贫困人口和低收入人口的标准分别为785元和1067元。十七届三中全会和今年《政府工作报告》将低收入线作为新的扶贫标准,并提高到人均1196元。在新的扶贫标准下,扶贫开发工作出现了许多新的变化:

一是扶贫范围的新变化。扶贫开发的对象从绝对贫困人口和低收入贫困人口调整为1196元以下的全部低收入人口,使更多的贫困农民群众有机会获得扶贫政策支持。

二是扶贫功能作用的新变化。新阶段扶贫开发将对新标准下的农村低收入人口全面实施扶贫政策,扶贫开发的功能已由解决温饱、增加收入拓展为减少贫困、缩小差距。

三是扶贫战略格局的新变化。由于扶贫标准提高后的贫困人口成倍增加,在现行体制下仅仅依靠“专项扶贫”还远远不能弥补日益扩大的发展差距。以专项扶贫为导向,实行专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫有机结合、互为支撑的“大扶贫”格局正在形成。

四是农村扶贫政策的新变化。实施新的扶贫标准后,扶贫开发将进入开发扶贫与低保救助“两轮驱动”的新时期。扶贫与低保是今后我国完整扶贫战略不可缺少的两个重要组成部分。

五是扶贫开发首要任务与工作重点的新变化。新的扶贫标准下,扶贫开发的首要任务已由2001年《纲要》提出的“尽快解决少数贫困人口温饱问题”,调整为“尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富”。

二、清醒认识新阶段扶贫开发面临的新挑战

随着扶贫标准的提高,江西修水县扶贫事业迎来新的机遇。机遇难得,挑战也同时并存,主要是:

1.贫困人口多,贫困程度深。按照新的扶贫标准统计,我县农村贫困人口有124412人,占全县农业人口的17.84%。2008年,全县农民人均纯收入为2324元,仅为全省平均水平的49.5%、全国平均水平的48.8%;比全省21个重点县平均水平低106元(居第18位)、比全国592个重点县平均水平低287元。修水县作为全省扶贫开发主战场之一的位置更加凸显。

2.农民增收困难,发展差距拉大。在产业建设方面存在的差距,是当前我县扶贫开发工作面临的最大难题。蚕桑、茶叶、畜牧、药材等特色产业虽然具有一定的规模,但高效经济林园相对不足,整体效益目前发挥不够,农民增收少;农产品加工严重滞后,中介组织不健全。在农村内部,全县2002年农民人均纯收入与贫困人口的人均纯收入之比为2.23:1,2008年为2.8:1。在城乡之间,2008年城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入之比为3.41:1,与2002年的2.82:1相比,收入差距越来越大。

3.致贫因素复杂,返贫机率较高。自然灾害频繁依然是我县农村致贫返贫的主要因素之一,如2008年的雨)冰冻灾害造成大量人员返贫。同时,因病、因学、因市场风险等致贫仍然突出。目前,受国际金融危机影响,贫困地区农民工回流,失业一人、返贫一户。传统因素和新增致贫因素交织在一起,增加了扶贫工作的不确定性,致贫因素更加复杂。

4.基础设施落后,发展要素支撑不足。现有贫困人口大多居住在偏僻分散,经济基础薄弱,生产生活条件差,基础设施和社会事业滞后的地区,扶贫开发工作难度越来越大。全县有1个乡镇没有通油路,61个行政村没有通公路,299个村的公路未硬化。还有3.2万人居住在缺乏基本生存条件的深山区。有5.9万人口饮水困难。仍有151个自然村不通电。

5.农民文化素质低,自我发展能力弱。全县贫困劳动力文化程度为小学以下者的比重高出全省平均水平5.8个百分比;具有初中、高中文化程度的劳动力的比重低于全省平均水平4个百分点;具有中专、大专文化的劳动力低于全省平均水平1.8个百分点。

三、认真谋划新阶段扶贫开发的新策略

(一)工作思路的调整

一是要转变“重自然资源开发、轻人力资源开发”的倾向,树立以人为本的扶贫理念。二是要转变“重扶贫部门自身力量发挥、轻各方资源整合”的倾向,树立“大扶贫”的扶贫理念。三是要转变“重项目分散安排实施,轻项目打包、综合治理”的倾向,树立片区开发的扶贫理念。

(二)目标任务的调整

一是稳定解决贫困人口温饱,保证其基本食物消费需求,基本削除绝对贫困现象。二是满足贫困人口对基本公共服务的需求,扩大他们的发展机会。三是强化对贫困人口人力资本投资,为贫困人口创造更多的就业机会。四是强化基础设施建设,贫困地区的行路、饮水、用电、就学、就医等基本民生问题得到基本解决。五是缩小发展差距,即贫困群体收入、生产生活条件与环境的差距,观念、素质、能力、知识、机会、权利等方面的差距,同时缩小城乡、区域发展差距,使贫困农民人均纯收入增长幅度持续高于全国农民的平均水平。

(三)工作对象的调整

从上世纪80年代中期到现在,我国的扶贫开发一直是以区域为对象而不是直接针对贫困人口。实行新的扶贫标准后,低收入人口被全面纳入扶贫政策扶持范围,从而实现扶贫瞄准目标由贫困区域转向具体的贫困人群,扶贫方式由以面为主、点面结合转向点面结合、以点为主。

(四)工作重点的调整

1.突出改善民生,实施基础设施扶贫。一是继续将扶贫工作纳入政府民生工程。让贫困人口既享受扶贫“特惠性”政策的优惠,又获得强农惠农“普惠性”政策的好处。二是抓好以水、电、路为重点的基础设施建设。三是抓好以教育、医疗卫生为重点的社会事业发展,努力解决群众上学难、看病难的问题。四是抓好以沼气为重点的农村生态建设。五是抓好以改善深山区群众人居环境为重点的移民搬迁扶贫,解决深山区人口生存和发展问题。

2.突出发展致富,实施产业化扶贫。一是扶持龙头企业。对能够充分发挥地方特色优势、资源开发型和劳动密集型龙头企业和农民专业合作组织,应给予贷款贴息支持。二是建立主导产业。根据我县实际和市场需求,选定蚕桑、茶叶、药材、畜牧等主导产业,覆盖人口要达到50%以上,提供收入要占农业收入50%以上,占农民人均纯收入50%以上。三是建设核心基地。开展“村企共建”活动,鼓励龙头企业到贫困地区建设核心产业基地,通过基地建设带动贫困农户调整产业结构,增加收入。四是搞好土地流转。要充分利用好农村政策,对农民外出打工人员多的地方,要做好土地的流转工作。五是引导金融服务穷人。要创新扶贫贴息资金引导信贷资金投入的倍增机制,扩大贫困村互助资金试点范围,使金融在贫困农户产业发展、生产能力提高、收入增加等方面发挥作用。

3.突出提高能力,实施人口素质扶贫。要把对贫困人口的教育和培训作为重要工作。加大对农村人力资本的投入力度,实行完全免费的九年义务教育,大力发展职业技术教育,努力提高贫困群众受教育程度和综合素质。特别要大力实施“雨露计划”,对“两后生”(中、高考落榜贫困生)主要以中长期培训为主,返乡农民工和存量贫困劳动力主要以短期培训为主,不断提高贫困人口谋生技能。加大蚕桑、茶叶、药材和乡村旅游等特色产业技能培训,探索组织劳务输出与就地转产就业相结合的新路子。

四、努力探索新阶段扶贫开发的新机制

1.建立贫困户识别机制

随着社会进步,特别是新的扶贫标准实施,建议新阶段识别贫困户的标准为:“收入靠种粮,住的土坯房,大病拖、小病扛,供不起儿女上学堂”。在此基础上,采取标准公开、村民评议、村两委确定、上级核准的步骤进行。同时,要加强扶贫开发与农村低保两项制度的有效衔接,尽快做好贫困人口的建档立卡工作,以此制定产业扶贫、“雨露计划”、搬迁扶贫、贷款贴息、互助资金等分户扶持措施。

2.建立“大扶贫”参与机制

今后要继续切实落实党政一把手扶贫责任制和部门扶贫责任,发挥扶贫部门跨部门协调职能,以专项扶贫政策为导向,实行专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合,做到资金、项目、力量三个集成,共同推进贫困人口脱贫致富和贫困地区经济社会发展。建议对投入到重点县的农业综合开发、以工代赈、农业基础设施建设等各类支农资金和社会帮扶资金,由省政府下文从政策上明确规定一定的比例,按照“统一规划、统筹安排,各司其职、各负其责,渠道不乱、用途不变,相互配套、形成合力”的原则,集中投向实施整村推进的重点贫困村,真正形成扶贫资源的整合机制。

3.建立扶贫管理机制

一是加强扶贫项目的监管。坚持“政府主导、群众参与、专家论证、科学决策”的原则,公选扶贫项目,把与贫困群众关系最直接、最现实、最迫切的项目选出来,建立扶贫项目库。二是加强扶贫资金管理。对扶贫资金实行全程跟踪管理,认真执行资金报账制、使用公示制、工作审计制,对到户的补助资金一律实行“一卡通”兑现到户。

4.建立工作评价机制

扶贫开发是一项复杂的社会工程,需要建立一个责任明确的扶贫工作评价体系,公正地评价各个部门的工作成绩。对于新阶段扶贫工作考核,必须建立在县级扶贫开发领导小组成员单位申报的《2010—2020年扶贫开发纲要》的基础上,以各单位扶贫开发年度计划为依据,形成一个全县年度扶贫开发工作目标考核标准及细则。由县领导小组抽调人员检查考核,进一步强化部门的参与度和工作职责,真正形成“大扶贫”的考评机制。

5.建立政策保障机制

一是要增加财政扶贫投入。逐年增加财政扶贫资金投入,加大对重点县财政转移支付力度。二是确保工作经费。专项安排扶贫事业经费,并列入各级财政预算,以保证扶贫工作正常运转。三是加强农村基层党组织建设。把重点村干部或致富能手培养成脱贫致富的带头人。四是加强扶贫系统自身建设。改善扶贫干部的工作条件和生活待遇,不断提高扶贫开发工作水平。

[作者简介]赖波平,男,江西修水县扶贫办。

[责任编辑:李丽娜]