政府投资工程项目管理问题探讨

余平洋 宋 伟

政府投资在整个社会投资中占有重要的比重。它是以政府为主体直接配置资源的行为。政府投资可以弥补市场的不足,促进经济的发展,抑制经济的波动。同时,政府投资通过追求宏观的社会效益,还是减少社会不公的手段。

在我国,政府投资工程就是为了适应和推动国民经济或区域经济的发展,为了满足社会文化、生活需要,以及出于政治、国防等因素的考虑,由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券,使用外国政府以及国家财政担保的国内外金融组织贷款兴建的固定资产投资工程项目。

政府投资虽然有许多的好处,但其同时也会产生诸多弊端。改进政府投资工程的项目管理已成为当务之急。本文基于此情况,深入分析了政府投资工程项目管理中存在的问题,并对其解决方案进行了探讨。

一、当前阶段政府投资项目管理

在当前阶段,从现有的各种文件规定分析,政府投资工程项目管理制度主要有:建设程序管理制度、招标投标制度、项目法人制度、工程合同制度、建设监理制和财务管理制度等等。同时,由于我国独特的社会主义市场经济,也形成了多种多样的政府投资工程项目管理方式。

二、政府投资工程项目管理的现状和存在的问题

我国的政府投资项目,经过几十年的发展,大部分已建成并发挥着重大的效益,取得了辉煌的成就。同时,为了深化投融资体制改革的需要,政府对国家出资的重大工程项目,采取了一系列的加强监管的新举措,取得了大量的政府投资工程项目管理的经验。

但是,由于地方政府自身管理能力的缺乏,以及在思想上和工作上都没有跟上工程项目建设的需要,而使其在所投资工程项目管理上存在漏洞和缺陷。因此,今天对政府投资工程项目中存在的问题进行研究并找出对策具有非常重要的意义。

(一)工程项目前期准备不足,工作不到位,不重视可行性研究

可行性研究本身是对拟建项目从技术上、经济上及其它方面的可行性分析。其目的是为了给决策者进行决策提供依据,其应该是一个十分严肃的研究过程,但现在有些地方政府两三天就编制出可行性报告。同时,做可行性研究的手段和方法也比较落后,给工作质量埋下重大的隐患。由于前期可行性研究没有做好,可能致使实地勘测不细、设计质量差、变更多,这就会严重影响工程投资管理计划。

(二)项目的质量、进度、成本管理效率低下

质量、进度和成本是项目管理的基本目标。而这三大目标的实现,要有相应的技术方法给予保证。而我国在这方面却有很大的缺陷,未能普遍采用专门的项目管理软件来进行管理,许多政府投资工程项目由本地的设计院或建筑公司承建,其并没有采用科学管理方法进行项目管理,使得这三大方面的控制失调,导致工程质量的恶劣。

(三)项目法人责任制、招标投标制、工程监理制及合同制未认真落实

许多政府投资工程采用工程指挥部或项目办公室的形式组织建设,从而造成政企不分。一些项目虽然有了法人,但基本上是以行政迫近办公,从而造成关系不清、职责不明,项目法人无法独立履行职责。

同时,国家为了加强对招投标的规范管理,制定了一系列的规章及行政规定,使得我国招投标向着规范化、公开、公正方面迈进了一步,取得了一定成绩。但仍存在不少问题,如“政府领导直接干预”,“不按规定程序进行”,“使用各种手段规避招投标”。这就使得招投标在具体操作时,存在许多不规范的动作。

此外,工程监理在政府投资工程项目中也起不到其应起到的功能。在工程建设中,重设计,重施工,轻监理的观念普遍存在。项目现场监理人员少、专业的高技术水平监理人员少的现象也普遍存在。

三、政府投资工程项目管理存在问题的对策及措施

通过对政府投资项目存在问题及当今中国特定历史时期的认识和分析,并结合国外政府投资项目的先进的管理经验,对中国政府投资项目管理中存在的问题,提出相应的对策和措施。

(一)理顺政府和企业的关系

针对当今政府投资工程项目中“政企不分”的问题,首先要转换思维方式,在重大的项目建设过程中,树立起“市场第一,政府第二”的观念,改变政府在决策中盲目的下“指挥性”决策。同时,在重大项目的建设过程中,努力发挥政府与市场有效结合的中间地带—中介组织的作用,从而使其成为沟通政府与市场之间的桥梁。

(二)完善法规、法律,加大对政府投资工程中存在的违规问题的惩罚力度

由于政府投资工程中所涉及的资金一般是比较大的,且现今的监管体系不够严格,这也就造成了其中可能会存在大量的违规违法问题。这就要求加快理清和废除各地方政府与国家的有冲突的法律法规,进一步推进项目管理的法制建设,使政府对投资项目的管理有法可依,同时加大对违法行为的惩罚力度。

(三)改革政府投资项目的管理模式

政府投资工程项目管理要按照“投资,建设,管理,使用”分开以及专业化管理的原则,借鉴发达国家通行的做法,结合我国国情,建立权责分明、制约有效、科学规范的工程项目管理体制和运行机制,不断提高投资效益和项目管理水平。

建立“投资,建设,管理,使用”四者分离和有效的监管体制,努力发展多功能的工程公司和专业化的项目管理机构,利用市场中介组织实现专业化、市场化、高效率的管理。让内行人管理和建设项目,从而提高项目投资效率和工程质量的目的。

(四)加强政府对投资项目的监管

积极学习和引进国外先进的项目管理经验,强化政府在项目管理全过程中的作用,主要从以下方面强化政府的作用:(1)切实落实项目法人责任制;(2)认真贯彻招标投标法;(3)认真贯彻工程监理制;(4)健全监理机构,提高监理人员素质。

通过对政府投资工程项目管理进行深入分析,发现其中存在的问题,并提出相应的解决措施,这对于当今我国正在大力进行政府投资工程具有十分重要的借鉴意义。只有认真的解决政府投资工程项目管理中存在的问题,才能真正发挥政府投资对国民经济的促进作用,才能保证政府投资工程的质量和其应发挥的功能。

(作者单位:四川大学工商管理学院)