政府部门财政预算改革与路径分析

金维瑜

摘要：公共预算既然是政治过程的首要环节，是利益之权威分配的政治过程。如何实现公共预算效益最大化，是今后预算改革的目标与原则。同时，也对政府提高财政预算管理效率提出了新的路径。

关键词：政府部门预算改革路径分析

一、政府公共预算的核心价值与模式分析

公共预算的核心是利益之权威分配的政治过程。公共预算的特征主要有政治性、民主性、公共性、法治性。政治性主要表现为：公共预算由权力机关审批和制定，权力机关对预算行使控制职能。公共预算的灵魂在于依法监督与控制行政权，立法机构通过民主方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，使社会成员的意志得以约束、规范、监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。公共预算构成政治过程的首要环节，是政府职能实现的前提，这是因为任何政府公共职能的实现都离不开公共财政与公共预算的物质支持。公共财政和公共预算与政府职能紧密联系，政府职能决定公共财政与公共预算的实施范畴，而公共财政和公共预算构成政府履行“管理一服务”职能的物质基础，构成政府职能流程的首要环节。公共财政问题是经济问题，更是政治问题。作为国家财政核心的公共预算是政府为实现政治经济社会发展目标，而筹集、分配与监督预算资金的管理活动。公共预算贯穿于政府活动的方方面面。

二，公共预算效益最大化的探索与实践

公共财政与公共预算本质上是由政府组织、民众广泛参与的公共选择过程，公共选择意味着在公共财政与公共预算的制定与运行过程中，存在有效的决策参与和决策监督机制。政府预算背后体现着国民与政府之间就政府的活动范畴与方式所形成的委托代理关系，政府承担着一种公共受托责任，向社会提供制度、秩序、物品和劳务等公共产品，因此，政府预算必须对社会公众负责，接受社会民主监督。可见，公共财政与公共预算体制既为政府职能履行提供了物质基础，也构成政府行为的民主约束和法治规范。随着市场经济发展与社会结构变迁，为适应社会经济基础的内在需求，一些地方政府率先展开了公共财政与公共预算的制度创新，典型案例有浙江省温岭市的创新。通过“民主恳谈会”的形式，将公众意见与政府决策对接，将“民主恳谈”制度引入政府预算编制。通过这种方式，政府治理的过程变成了一个多方参与的民主的过程。

三，公共财政预算依托于服务型政府的职能定位

从公共政策角度看，公共预算和支出实际上是一种政府制定与实施公共政策的过程；从组织管理绩效的角度看，公共财政则是控制成本、衡量绩效的主要依据：从公共利益角度看，公共财政就是促使社会财富的分配趋于合理，实现社会公平的重要途径；从公共事务管理角度看，公共财政既是公共问题解决的前提，又是公共事务管理的结果。目标管理预算模式注重预算项目执行的效率，为行政权力更好地控制预算做了一种策略尝试。绩效预算有三个特点：一是绩效评估的精确化；二是考核目标管理者成为绩效责任人：三是把预算当作改善业绩的手段。效预算模式作为当代西方国家“再造政府”运动的重要配套措施，不断得以推广。公共预算是国家行政机构、国家立法机构、国家检察机构相互作用、相互监督的政治过程。由于世界各国政治体制存在差异，公共预算政治过程的内涵必然存在差别，但在如何提高公共预算的效益方面，美国公共预算体制对我国预算体制改革有所启示。近年来，越来越多的国家开始推行新绩效预算管理，以提升政府治理水平。目前我国公共预算管理存在着重收入轻支出、重编制轻管理、重决算轻预算、重短期轻长期、重预算内轻预算外、重控制轻绩效等问题，与法治化公共预算体系的内在要求相比，仍存在一定差距，改革势在必行。公共预算与民主、法治密不可分。现代国家的公共财政、公共预算一定是民主和法治的过程。从比较视野来看，西方国家把公共财政与公共预算视为议会监督行政机关的重要手段。

四、共财政和公共预算的监督

公共财政与公共预算过程是政府流程的首要环节，背后则体现着利益之权威性分配。政府行为是否超越了公共财政和公共预算的范围，成为监督和控制政府行为合法性的重要依据。预算过程中资源配置实际上反映了政治权力的分配，“在政治和政策过程中，无论政治家的目标是什么，预算过程都是一种政治工具。如果政治家的目标是促进经济增长，那么，预算就成为经济增长的手段。尽管公共预算是公共性的内在要求，但现行财政与预算机制距离民主化、法治化、公共服务导向的体制仍存在较大差距。当前中国政府管理中面临的诸多难题，诸如权力腐败，公款消费等，皆与公共财政和公共预算体制不完善存在着联系，因此，建立法治化的公共财政体制，不仅是财政管理的重要内容，也是政府体制建设的核心命题。公共预算制度运行过程，本质上是社会结构变迁中不同政治利益主体围绕着权力，通过策略博弈进行公共选择的过程。各政治主体皆希望实现利益最大化的政策方案，但政府所能拥有的财政资源通常有限，不可能满足所有的政治要求。在财政资源稀缺的条件下，财政预算过程中的利益冲突进而转化为政治冲突，“预算过程充满了公共政策方面的权力斗争。预算的制定过程是政治权力发挥作用的过程，而不是以预算代替政治权力的过程”。在世界各国政治制度变迁过程中，财政成为政治冲突与博弈的核心。

五、结语

任何改革都涉及利益之争，财政预算改革更是直接牵涉经济利益，其变动都会引起财政资源的重新分配与流动，不可避免地要重新调整既有的利益分配和权力分配格局。公共预算的形成与发展。取决于特定历史时期政治体制结构中，诸多政治利益主体的均衡利益需求，并反过来推进政府管理体制的发展与完善。由于这种制约，在很多情况下，并不是所有的政治利益都可以在预算过程中如愿以偿。