完善我国行政事业性资产管理改革的具体措施研究

胡存芳

摘要：本文从当前行政事业性资产管理的实际出发，就当前改革中存在的问题进行了详细的阐述，并通过对其成因的深度剖析提出了若干完善措施，结合当前实践中面临的问题交代了若干注意事项。

关键词：行政事业性资产改革完善措施

一、行政事业单位资产管理改革中存在的问题及成因

1、资产基础管理混乱。账外资产大量存在

目前，我国行政事业性单位资产管理比较混乱，很多资产没有在会计账目上得到反应，财政部有关数据统计显示，我国行政事业单位大多数都在不同程度上存在着帐外资产，且有的单位帐外资产数额巨大。帐外资产主要来源于以下几种途径：国家无偿调拨以及社会捐赠资产、设备和资金建设项目，单位未能作价或估算入账；单位本应列入预算外收入项目没有在账面反映；因行政事业单位会计制度局限而未能够在单位账面上体现的资产增值收益部分。这些资产未在单位账面上得到反映，长期游离于账外，不仅是国有资产的大量流失，还很可能成为腐败分子的资金来源。给单位带来一系列更为严重的后果和不良影响。

2、国有资产配置不合理

行政事业性固定资产基本上以非经营性资产为主，使用目的具有服务性，使用形式具有无偿性，其最终目标在于创造社会效益而非经济效益。而在实践中由于社会效益的评判标准难以准确量化，造成行政事业性固定资产配置标准缺乏科学性和合理性，其配置资金以财政性资金为主，造成在使用和配置过程中不计成本和盈亏，投资目的不明确，投资行为盲目，不符合实际要求，更缺乏统一的管理和协调机制。由此，导致资产的凝固化和长期闲置，不仅影响到单位自身的正常运转，而且也损害了国家的利益。

3、资产使用效率低

行政事业单位经费由国家和上级负担，其性质与自主经营、自负盈亏的企业存在本质区别。其资产在处理的时候不提折旧也不计成本。这直接导致了行政事业单位缺乏成本节约意识，大量资产被闲置浪费，资产整体使用效率低下。此外，行政事业单位内部资产配置和布局大都存在一定的不合理之处，单位在购置资产往往不考虑本单位的实际需求，对资源的配置和使用也缺乏科学性，导致了很多不必要的资产浪费。

二、行政事业性单位资产管理问题的成因

1、立法和相关制度不规范、不健全

目前，行政事业性资产的管理缺乏法律规范与强有力的政策指导。法律与政策滞后于资产管理实践。随着改革的不断深入和市场经济体制的逐步完善，行政事业性资产的管理也出现了许多新的情况和问题，而针对这些问题的相关法律和法规还没有及时出台，导致一旦出现问题，无法可依，无章可循。此外，目前我国行政事业单位的资产从形成、使用、调配到处置都单纯依靠行政手段来进行管理，至今还没有一套完整的行政事业性国有资产管理法规，并且相关问题的处理规则也不健全，很多问题的处理事项都是空白，这导致就算发现资产管理中存在的问题，也难以采取有效的手段来解决。

2、缺乏系统管理理念，资产定位不清

行政事业性资产管理改革之后，在单位内部仍然存在着职责界定不清等问题，分块管理造成管理者长期缺位。行政单位与事业单位、事业单位与企业单位之间的边界不清，资产性质界定困难。很多行政事业单位存在重现金轻实物、重采购轻管理的现象，缺乏专门的机构和人员来负责资产管理工作。许多单位资产资料不全。部分单位存在国有资产权属不清或有争议、部分房产地产未办理有效权证等问题，严重影响了资产的管理水平。

3、外部监督不利，难以有效制约资产管理中的违规行为

第一，多头管理，各部门分工不明导致资产管理监督不力。目前对行政事业单位的国有资产监督部门很多，有国资部门、财政部门、主管部门、审计部门等，他们都有对国有资产监督的责任，但由于旧体制下形成的管理理念，管理机制和管理方式的影响很深，惯性很强，导致多头管理情况的长期存在，各部门分工不明，没有人针对资产管理负责。第二，资产管理监督重形式轻效果。在实践中，各部门往往都只重视管理权力的归属，而忽视监督责任的落实，在编制预算和审计预算时花费过多的精力，却忽视了资产管理与财务管理的结合，造成资产清查不利，效果不佳，资产管理流于形式。第三，缺乏有效的审计监督。我国行政事业单位的审计监督体系一直以来未发挥应有的作用，特别是地方行政事业单位由于不作为审计重点，常常被审计部门所忽视，审计的监督职能基本难以发挥，及时在审计中发现问题也往往得不到及时有效的解决。

三、行政事业性资产管理改革的完善措施

1、构建以政府采购为主的增量资产管理模式

建立科学、合理的行政事业单位国有资产预算制度和采购制度，是加强资产管理的重要手段，是解决资产管理中存在问题的根本措施。构建以政府采购为主的增量资产管理模式必须遵循一定的原则：一方面，要根据统一的标准科学合理的配置固定资产，限制不切实际和超标准的购置项目。另一方面，购置权与使用权必须相分离。以便从资产形成的源头防止无效资产的增加

2、对经营性资产进行企业化管理

行政事业性固定资产管理的职责是为公众提供公共服务，对于其资产性质的界定，应当建立在非盈利基础之上。目前，虽然政府已经采取各种措施剥离资产存量中的经营性资产，但还有不少单位受利益驱动仍在直接或间接地进行盈利性的资产经营活动。这在一定程度上损害了公众的利益。从资产管理实际来看，目前采用的对经营性固定资产采取收取使用费或租金的形式无法从根本上解决问题。要采取更加有效的措施。使其与原使用单位脱离，这种脱离应该是彻底的。这种体制创新，对于改变单位之间资产配置的不均衡，净化行政事业单位资产管理环境具有重要的作用。

3、建立健全资产管理效能评价和监督体系

一方面，要建立资产管理评价体系。对资产使用绩效的评价是进行资产配置的重要依据。也是评判资产管理水平的依据。因此要建立和健全资产管理评价体系。资产管理评价体系应包括资产使用率、增值率、闲置率、人均占用率等综合指标，与建立固定资产管理责任制相结合，与单位的绩效评价制度相结合，使之成为管理者职务和薪酬变动的重要考评因素。另一方面，要推行资产管理问责制，明确各管理部门职责和权限，建立公正有效的全面监督体系，将资产管理的监督职责落实到具体部门，以便从根本上解决各部门多头管理出现问题就互相推诿的问题。此外，还可以定期委托社会中介机构进行对单位资产管理情况进行专项核查，及时发现存在的问题和隐患。

四、行政事业性资产管理改革的注意事项

1、结合单位特点。采取灵活多样的管理体制和方法

在推行行政事业单位资产管理改革的过程中，必须结合不同单位的具体情况，围绕改革目标实行不同的管理方法和体制，不能僵化的全部采用相同的方法和体制，那样势必会导致影响改革的效果。甚至加剧资产管理中存在的问题。各单位在对行政事业性资产进行管理的时候，必须明确资产的存在状态并不是一种固定的模式，并且其管理体制也不可千篇一律，具体采用哪种资产管理模式，要根据单位资产管理的特点，并充分考虑其可行性，确保执行效果。

2、管理体制创新要与改革同步进行

要确保行政事业性单位资产管理改革的效果，必须建立与之相适应的管理体制，通过管理体制的优化和创新来推进改革的顺利进行。首先，要建立一套适合现代经济环境的管理体系，根据当前资产管理的实际需要和存在的问题对原有的管理漏洞进行修复，对相关管理制度存在的不足通过制度创新来优化。其次，要强化管理体制的执行效果。再完备的管理体制得不到良好的实行都难以发挥其作用。在实践中，任何制度和体系的落实都需要依靠人，而人员的行为一旦得不到有效制约，势必会造成执行效率和效果的不理想。针对这一问题。有关部门应在管理体制创新的同时，完善相关法律法规，把资产管理纳入法制轨道，完善从资产形成、使用、管理到调配和处置的全程控制制约机制。实现行政事业性资产的规范化和法制化管理。