山东沿海县域经济发展现状、问题及对策

李 嘉 晓

(青岛市社会科学院经济研究所,山东青岛266071)

一、山东沿海县域经济发展现状

从行政区划看,山东共有91个县市①山东20个沿海县市分别是:即墨市、胶州市、胶南市、蓬莱市、龙口市、招远市、莱州市、莱阳市、海阳市、荣成市、文登市、乳山市、寿光市、昌邑市、长岛县、垦利县、利津县、广饶县、无棣县、沾化县。其中长岛县是山东省唯一海岛县,总面积56平方公里,2008年末总人口4.3万人,是山东省面积和人口最小的一个县,因而其经济总量较少。(60个县、31个县级市),其中20个县市(6个县、14个县级市)临海,占全省县市总数的22%,本文将其界定为沿海县市。从人口和土地面积看,20个沿海县市总人口1217.2万人,占全省总人口(9392.7万人)的13%;总面积31453平方公里,占全省总面积(15.7万平方公里)的20%。借助于地利(沿海)和政策(沿海率先对外开放)优势,改革开放后,山东沿海县市经济社会发展一直走在全省前列。总体来看,当前山东沿海县域经济发展呈现出以下几个特点。

(一)经济实力明显增强,有力带动了所在地市和全省经济发展

2008年,山东沿海县市GDP总量6124.6亿元,占全省GDP(31072.1亿元)的19.8%,超过13%的人口全省占比,接近20%的面积全省占比。从人均量看,2008年山东沿海县域人均GDP50465元,远高于全省人均GDP水平(33083元)。

从2009年第九届全国县域经济基本竞争力百强县市(以下简称百强县市)看,20个沿海县市中有12个进入百强,其中6个县市进入前20强,9个进入前50强。

(二)财政实力不断壮大,统筹城乡发展能力显著增强

2008年,山东沿海县市有5个县市财政收入超过20亿元,分别是荣成(25.4亿元)、龙口(25亿元)、胶南(23.5亿元)、寿光(21亿元)和即墨(20.1亿元);10亿元和20亿元之间7个;5亿元和10亿元之间5个;5亿元以下3个。除昌邑县、无棣县和沾化县外,其余沿海县市的财政收入都高于隶属同一地市管辖的非沿海县市(长岛县除外)。充裕的财政收入,增强了县级政府统筹县域城乡经济社会发展的能力,并且进一步促进了经济发展,实现了良性循环。近年来,各沿海县市在加大对县域公共基础设施投资力度的同时,不断加大对义务教育、医疗卫生、社会保障、城市低保、农村五保供养、老人生活补助等领域的支出。如龙口市①龙口市自2008年起于每年春节前为拥有龙口市户籍、70岁以上的老人发放“长寿津贴”。2009年和2010年又两度提高发放标准。2010年长寿津贴标准为:70～79周岁每人每年300元;80～89周岁每人每年400元;90～98周岁每人每年500元;100岁(99周岁)以上老人每年2880元。根据这一标准,2010年发放资金1665万元,惠及4.8万多老人。、招远市、莱州市等县市从2007年起,每年在春节前由市财政出资对全市70岁以上的老人发放一次性生活补贴,一些乡镇和村委会还在此基础上,给予资金配套。这一做法,既在一定程度上减轻了子女负担,又在社会上弘扬了尊老敬老的良好社会美德。

(三)农民收入不断提高,生活水平明显改善

山东沿海县市二三产业快速发展,为当地农民提供了大量就业岗位。加之,沿海县市财政状况较好,尤其是近年来伴随着新农村建设的推进和统筹城乡发展一系列政策的实施,工业反哺农业、城市支持农村的力度不断加大,农民收入增长较快。长岛、荣成、龙口、寿光等县市农民人均纯收入均超过或接近万元。除个别县外,绝大多数沿海县市农民人均纯收入高于全省水平(5614元)。

(四)固定资产投资不断增长,增强了经济发展后劲

山东沿海县市在经济发展过程中,十分重视投资对经济增长的拉动作用。借助于充足的财力和加快发展的需要,沿海县市充分调动社会各方面力量,不断加大固定资产投资力度。从2008年规模以上固定资产投资看,20个沿海县市中有3个县市超过200亿元,分别是即墨市252.4亿元、龙口市251.8亿元、荣成市201.4亿元。放眼全省,2008年也只有这3个县市规模以上固定资产投资超过200亿元。反观非沿海县市,规模以上固定资产投资最低的莱西市仅11.8亿元,比其略高的商河县和成武县也不过11.9亿元和12亿元。可观的规模以上固定资产投资必将在今后持续增加沿海县市的生产能力,促进沿海县域经济的快速增长,确保其继续保持领头羊地位。

二、山东沿海县域经济发展存在的主要问题

(一)与发达县域相比存在较大差距

与县域经济发展较好的江苏省相比,山东的差距十分明显。百强县市前10名的13个县市中,7个来自江苏,其中江阴市、昆山市、张家港市和常熟市并列第1(江阴连续7年第1),吴江市排名第2,太仓市排名第4,宜兴市排名第6。山东排名最靠前的龙口市仅排在第11名,与江苏的差距较大。将龙口市(2009百强县山东第一)与江阴市(2009百强县第一)的各项经济发展指标比较,可以看出两市无论是经济总量(GDP),还是人均量(人均GDP)以及经济结构(三次产业比例)和发展后劲(固定资产投资额、实际使用外资额、当年新增贷款额)等方面,龙口市与江阴市存在着巨大的差距(见表1)。另从财政收入看,2008年江阴市财政收入102.2亿元,是龙口市(25亿元)的4倍多,比山东省进入百强前三位的龙口、荣成和文登三市财政收入之和还多。

(二)山东沿海县市县域间差距较大

从GDP看,2008年龙口和荣成两市超过500亿元,分别是570亿元和550亿元;即墨、文登、胶州、胶南和莱州4市超过400亿元。但也有不到100亿元的县,即长岛(35亿元)和沾化(95.6亿元)。长岛是山东唯一海岛县,面积和人口都很少,经济总量少,自在情理之中。沾化县的面积(1702平方公里)是龙口市面积(894平方公里)的近2倍,人口(38.8万人)是龙口市人口(63万人)的60%,但其GDP仅是龙口市的1/6,人均GDP是龙口市的27.2%,差距十分明显。

从财政收入看,2008年14个沿海县市财政收入超过10亿元,其中荣成和龙口两市超过了25亿元,分别是25.4亿元和25亿元,寿光、胶南、即墨三市超过了20亿元,分别为21亿元、23.5亿元和20.1亿元。财政收入不足10亿元的6个县市中,除长岛县(0.8亿元)外,最低的利津县只有3.4亿元,仅是荣成市的13.2%。

从农民人均纯收入看,2008年10个沿海县市农民人均纯收入超过8000元,最高的长岛县达到10019元,荣成和龙口两市超过9000元,分别是9116元和9012元。无棣县和沾化县则不足6000元,分别是5302元、沾化县5601元,不仅比荣成市低3500多元,而且低于全省水平(5641元)。

从固定资产投资看,2008年13个沿海县市固定资产投资超过100亿元,即墨、龙口和荣成三市超过了200亿元,分别是252.4亿元、251.8亿元和201.4亿元;但有两个县不足50亿元,除长岛县(2.1亿元)外,利津县是25.6亿元,仅是即墨市的1/10。

从第一产业比重看,2008年12个沿海县市低于10%,最低的龙口市为4.9%;3个沿海县市高于15%,海阳市最高,达到20.7%。

表1 江阴市与龙口市主要经济社会指标比较(2008年)

(三)城乡经济社会二元矛盾突出

近年来,山东沿海县域结合新农村建设,不断加大对农业、农村基础设施和农民医疗、教育、社会保障等方面的投入,在改善城乡二元结构上做出了很大努力,九年义务教育回归义务本义,新型农村合作医疗开展普及,农村养老保险试点启动。然而几十年所形成的城乡二元体制及在这一体制下长期重城市轻农村的发展实践所导致的城乡差距难以在短时间内消除,沿海县市城乡经济社会二元矛盾仍然突出。以城乡居民收入为例,山东20个沿海县市城乡居民收入差距问题突出,农民人均纯收入只有长岛一个县超过10000元,而城镇居民人均可支配收入许多县市都超过了15000元,农村居民与城镇居民人均收入之比,除文登1∶1.7外,其余都在1∶2左右,见表2。尤其值得重视的是,城镇居民人均可支配收入的增速快于农村居民人均纯收入的增速,这说明城乡居民收入差距呈不断扩大趋势。

表2 山东部分沿海县市城乡居民收入对比(2008年)

(四)经济结构仍不尽合理

山东沿海县市三次产业结构总体上还处于“二三一”的格局,第三产业发展落后于第二产业的发展,产业结构优化升级缓慢。2008年,山东省三次产业结构为9.6∶57.0∶33.4。作为省内的发达地区,沿海县域与全省相比,服务业发展的落后态势十分明显。只有即墨和胶州两市第三产业比重超过全省水平,分别为37.1%和35.8%,有5个沿海县市第三产业比重低于25%,最低的广饶县仅为17.1%。从第一产业比重看,沿海县域经济结构也不尽合理。2008年只有一半沿海县市第一产业比重低于全省水平,其中龙口招远两市都低于6%,分别为4.9%和5.5%,但其第三产业比重都低于全省水平,分别为31.8%和29.5%。

具体到产业内部来说,结构也不尽合理。第一产业中,传统种植业比重高,养殖业和经济作物比重低。无论是种植业还是养殖业,都以农户经营为主,规模小,深加工少,产品附加值低。第二产业中,工业以农产品加工、纺织服装等轻工业和污染较重的化学工业为主,机械、电子、成套设备制造和重工业所占比重低。除个别矿产资源丰富的县市,大多数县市第二产业以中小企业和乡镇企业为主,企业规模小,创新不足。第三产业中,餐饮、商贸等传统服务业比重高,旅游业虽有了较快发展,但休闲度假等高端旅游和现代物流业、现代中介组织、信息产业和金融证券等生产性服务业发展滞后,尚未形成规模和气候。

三、加快山东沿海县域经济发展的对策选择

(一)正确发挥地方各级政府对沿海县域经济发展的宏观调控

政府宏观调控不仅在于克服市场失灵,还在于调动各种资源,加速经济发展。要充分发挥省政府、地市政府和县级政府在山东沿海县域经济发展过程中的作用。

1.省政府的作用。

一是积极争取国家的政策和资金支持。主要是向国务院和有关部委争取有利于山东沿海县域经济发展的政策和财政投资。2009年5月、6月和7月,福建海峡西岸经济区、江苏沿海地区、辽宁沿海经济带先后上升为国家战略,对当地发展的带动作用巨大。黄河三角洲高效生态经济区于2009年11月也上升为国家战略,但其范围只涉及了东营市、滨州市,潍坊市的寒亭区、寿光市、昌邑市,德州市的乐陵市、庆云县,淄博市的高青县和烟台市的莱州市,共19个县市区,其中沿海县市只有8个。山东沿海县市中有12个县市没有进入国家战略,这与福建、江苏、辽宁沿海地区都被纳入国家战略形成鲜明对比。建议省政府抓住2009年4月国家主席胡锦涛视察山东时提出的“打造山东半岛蓝色经济区”的要求,争取2010年将山东半岛蓝色经济区上升为国家战略或写入国家“十二五”规划。此外,省政府要充分利用黄河三角洲高效经济生态区上升为国家战略的机遇,积极争取国家财政资金投资沿海县市的基础设施、民生工程、生态环境保护等领域。

二是出台促进沿海县域经济发展的政策。省政府先后在2003年和2006年出台过加快县域经济发展的意见,时至今日,配套出台的一些发展县域经济的政策措施大多已经过时,难以进一步发挥促进县域经济发展的作用。因此,省政府应尽快出台新的促进县域经济发展的意见,在新的意见中,应赋予沿海县市更大、更灵活的支持政策,以加快其发展,促其率先实现现代化,以更好发挥对欠发达县市的扶持带动作用。

三是简政放权。积极借鉴浙江省的作法,浙江于1992年、1997年、2002年和2006年先后四次放权,极大地促进了县域经济的发展,由此成为我国县域经济最发达的省份。山东在2003年和2006年出台的两个加快县域经济发展的意见中都提到了要赋予县更大的发展自主权,对30个经济强县下放了许多行政审批和业务管理权限,但与浙江相比差距还很大。[1]2009年山东选定20个县市进行省直管县财政体制改革,但其中只有3个沿海县市(莱阳市、利津县和荣成市),其余大多是鲁中和鲁西的欠发达县市。财政上实行省直管县,有利于减少管理层次,规范财政分配关系,提高财政资金使用效率,促进政府职能转变,增强县域经济活力。基于此,笔者主张,尽早将除青岛市所辖的3个沿海县市之外的另14个沿海县市全部实行财政上省直管县,同时按照“能放都放、权责统一”的原则,赋予沿海县市地级市的经济管理权、事务统筹权和社会管理权等,以此作为追赶江浙的制度起点。

2.地市政府的作用。

一是主动减少干预。目前地市政府对所辖的县市政府干预较多,是制约县域经济活力的一个主要因素,这也是要实行省管县的一个重要原因。地市政府应不折不扣地贯彻省委省政府的各项要求,对县市财政要“多予少取”,坚决精简对县市的审批事项,能下放的一定下放,必须要保留的要缩短审批时限;对于自己制定的一些收费项目和达标评比事项,要尽可能取消,必须要保留的要降低收费标准。

二是推动产业转移。随着城市产业结构的调整和升级,原来在城市的一些工业企业需要向外搬迁,地市政府应学习青岛市在县市设立新型功能区的做法,将企业搬迁到所辖县市,在为城市三产发展提供空间的同时,推动县市二产的发展。另外,地市政府应对辖内的项目布局和基础设施建设、一视同仁、均衡摆布。

3.县级政府的作用。

一是组织制定县域经济发展规划。通过规划明确县域经济发展的阶段目标和不同阶段的主要任务,明确县域经济发展的主导产业或优势产业,明确所要建设的重点镇村等。规划一经制定并发布,就要严格按期实施,以充分发挥规划对经济发展的引领、规范、先导和促进作用。另外,县级政府还要指导、帮助和监督乡镇和村庄搞好乡镇发展规划和新农村建设规划,以统筹城乡发展,促进城镇和农村共同进步。

二是推动县域经济体制改革。县级政府应解放思想,结合县域实际,深化产权制度改革,大力发展非公有制经济,积极引导内外资参与县域企业的改制、重组。鼓励引导民间资本参与县域基础设施建设和农业开发。在稳定完善农村基本经营制度的基础上,健全农村土地承包经营权流转机制,鼓励多种形式的适度规模经营。大力发展各类农民专业合作社,鼓励农产品加工企业到农村转包农民土地,实行企业化经营。积极稳妥地推进集体林权、沿海滩涂和海域使用权改革。

三是优化县域经济发展环境。沿海县市政府应制定各种优惠政策,包括招商引资政策和人才政策,为县域经济发展引进更多更好的项目和人才。县级政府还应转变职能,提高公共管理水平和服务效率,把工作重点转到市场监管、社会管理和公共服务上来,减少对微观经济活动的直接干预。县级政府应依法行政,简化办事程序,提高办事效率,培育充满生机和活力的市场主体。县级政府还应维护社会治安,创造经济发展所需要的安定和谐的社会环境。

四是推动小城镇和新农村建设,消除城乡二元结构。沿海县市政府应彻底取消县域内户籍迁移的一切预设条件,实行县域内自由迁移,促进人口向县城和重点镇集聚,调动农民的积极性,引导临近的村庄,尤其是临近县城和重点镇以及非农经济发达的村庄撤村并点,社区化居住,在改善农民居住条件的同时,为二三产业发展置换土地。沿海县市尤其是进入百强的12个县市,要实行城乡统一的社会保障制度,将城市基础设施向农村延伸,尽早建成城乡统一的燃气、自来水等公共事业服务体系。

(二)对沿海县域经济发展实施财政支持

省和地市政府应加大对沿海县市的财政支持,赋予县级政府更大的财权,使财权与事权相统一,从而使县级政府在经济发展中更好地发挥宏观调控主体作用。对于现行的“分税分成”的税收政策,地级市政府可适当缩小分成比重,多把一些财力留给基层,使县级财政获得更多的税收收入。对于“保存量,分增量”的财政措施,地市政府也可在有条件的基础上降低对县地方税收增加量的分成。对于完全形成地市政府本级财政收入的部分行业的税收(如金融业税收),实行市县分成。加大对县级财政一般性转移支付力度,对乡村道路、义务教育、医疗卫生等农村和城镇社会事业,上级财政要尽可能多承担一些。[2]沿海县市要加快建立公共财政体制,实行预算内外资金统筹,规范地方财力分配与使用,对县域内发展相对落后或以农业为主的乡镇,县级财政要给予倾斜。注重发挥财政资金的引导作用,引导民间资金和银行信贷资金投入县域内基础设施建设,实现基础设施的城乡共建共享。

(三)完善适应县域经济发展的金融体系

首先,引导支持各类商业性银行、保险和证券机构到沿海县市增设分支机构,推动国家政策性银行和政策性保险公司到沿海县市设立办事处。其次,鼓励引导外资银行到沿海县市设立分支机构。三是积极引进外地金融机构。例如,即墨市在2009年底引进了张家港农村商业银行,开创了县域引进外地银行的先河。沿海县市应学习这一做法,加快引进金融机构。四是鼓励发展产权多元化的地方性金融组织。沿海县市建立自己的股份制商业银行(如村镇银行等)是改善县域金融服务的一种可行选择,此外还应大力鼓励建立贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。目前,全省已经成立的三家村镇银行(即墨北农商村镇银行、胶南海汇村镇银行和寿光张农商村镇银行)都设在沿海县市,建议省政府会同山东银监局加大村镇银行的设立力度,实现沿海县市的全覆盖。省金融办应将小额贷款公司设立的审批制改为备案制,尽早实现小额贷款公司在沿海所有县市的全覆盖。五是大力发展担保机构。沿海县市除了要组建产权明晰、市场化运作的股份制或民营信用担保公司外,有条件的县市还应建立政策性担保公司和再担保公司,解决县域内企业融资的担保难问题。

(四)合理调整三次产业结构

山东沿海县市调整产业结构的总体思路是,在稳固农业基础地位的同时,加快第二、三产业的发展,从而实现第一产业比重不断下降和第三产业比重不断上升,力争用3～5年的时间,沿海县市第一产业比重全部降至10%以内,一半以上的县市降至5%左右,第三产业比重一半以上的县市超过全省水平。具体到每一产业来说,笔者建议从以下几个方面着手调整。

1.在加强农业基础地位的前提下,实现农业比重的不断下降。

沿海县市应着力提高农业的规模化、组织化和标准化,为此:一要按照依法、自愿、有偿的原则,推动土地承包经营权流转,提高农业的经营规模。二要继续调整农业内部结构。沿海县市应以市场为导向,积极引进新品种、新技术,加快农业产业结构和品种结构调整,提高经济作物比重,大力发展蔬菜、果品生产,积极发展海产品养殖业和其他特色养殖业。三要大力提高农业组织化程度。沿海县市应继续大力培植农产品龙头企业和为农业生产各环节提供服务的专业企业,积极发展各类农民专业合作社,不断探索完善“公司+农户”、“公司+合作社+农户”等产业化经营机制。四要提高农业生产的标准化程度。推广良种良法,引导农民按标准化组织生产,建立健全农产品质量标准和检测检验体系,大力发展无公害农产品,不断提高农产品品质和质量安全水平。五要深化农村流通体制改革,发展连锁经营和配送服务,推动“农(农民专业合作社)超(城市超市)对接”,加强农产品营销。[3]

2.加快第二产业发展,推进工业化进程。

沿海县市在加快工业发展时,应以结构调整为手段,着力提升工业档次和总量规模,走科技含量高、经济效益好、环境污染低、县域特色资源和人力资源得到充分利用的新型工业化道路。结合黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区建设,沿海县市要抓住产业重组加速的机遇,积极承接发达国家和地区的产业转移,引导中小企业加入临近大城市大企业的产业分工协作体系,围绕其主导产品生产配套零部件。同时,要实施集群化发展战略,鼓励县域骨干企业通过增资扩股、兼并联合,在自身做大做强的同时,带动相关企业共同发展。沿海县市还要创造条件,引导资金、人才、技术等生产要素向工业园区聚集,提高园区产业聚集度和规模化发展水平,使园区成为推进县域工业化的有效载体。沿海县市在加快第二产业发展时,要注重依靠科技进步,用先进技术改造提升传统工业,不断提高县域企业自主创新能力。

3.大力发展服务业,稳步提高第三产业比重。

沿海县市要突出县域特色,发挥比较优势,发展现代服务业与传统服务业并举,实现服务业合理布局和有序发展。一是在继续发展为生产和生活服务的传统服务业的同时,运用现代经营方式和技术对其进行改造提升。二是积极探索连锁经营、物流配送等现代流通方式和经营业态,加快发展立足县乡特点的批发市场、物流中心和配送中心,构筑现代商贸流通体系。三是大力引进各类金融机构,整合开发地方金融资源,培育发展产权多元化的地方金融机构。四是大力开发生态旅游、乡村游、农业采摘游等新型旅游产品,着力抓好信息咨询、现代物流等新兴服务业的发展,提高第三产业发展水平。五是加大政策激励和资金投入力度。2006年省政府设立了服务业引导资金,但用在县域服务业发展上的较少,建议引导资金每年新增数量主要用于沿海县市服务业发展。沿海县市政府也应设立服务业发展引导资金或专项资金,专门用于支持服务业发展。[4]

(五)加快特色经济发展

从经济学上讲,特色经济往往可以发展为排他性的、难以模仿的主导产业。[5]多年来,山东沿海县市从实际出发,因地制宜,大力培植,特色经济一直比较突出,不少特色产品甚至成为县域的代名词。如一提到蔬菜种植就会想到寿光,一提到蔬菜加工和出口就会想到莱阳,一提到黄金生产就会想到招远,一提到手推车生产就会想到胶南,等等。在加快山东沿海县域经济发展时,应发挥这一传统,加快特色经济发展。就山东沿海县市总体来说,最大的特色是沿海,可以围绕海字做文章,发展海洋捕捞业、海产品养殖业、海上旅游业以及临海产业和其他涉海产业。除此之外,沿海县市应从自身的区位、资源禀赋、历史人文、经济发展现状和产业基础等方面充分挖掘自身的特色,通过政策、资金等的顺势引导,围绕特色加以培育,将特色优势转化为产业优势、竞争优势,在避免与相邻县市的趋同竞争中,形成自己的优势产业或主导产业。

(六)加大东西合作力度,统筹区域发展

山东沿海县域经济发展是非均衡的,总体上,东部青岛、威海和烟台三市所辖的沿海县市经济较发达,西部的滨州和东营两市所辖的沿海县市经济发展相对落后,中部的潍坊市所辖的沿海县市经济发达程度居于东西部之间。这一非均衡的发展现状,为沿海县市开展东西合作提供了条件。对于中西部沿海县市来说,一方面,应优化条件,承接东部沿海县市的产业转移,加速自身的工业化进程,同时注重引进利用东部沿海县市相对充裕的资金。另一方面,应与东部县市合作,利用其港口和外贸公司多的有利条件,扩大自己的产品出口。对于东部沿海县市来说,应主动加强与中西部沿海县市的合作,在合作中进一步发挥自己的优势,壮大经济实力。需要强调的是,市场经济条件下,沿海县市之间的合作,应遵循市场规律,发挥企业的主体作用,但政府也要发挥好牵线搭桥的作用。笔者建议由省政府县域经济发展领导小组,每年上下半年各召开一次沿海县市经贸合作洽谈会,促进沿海县市间的合作,加快中西部县市发展,实现沿海区域共同富裕。

[1] 徐清照.山东县域经济发展面临的问题与解决途径[J].山东财政学院学报,2009,(1).

[2] 陈希玉.山东省县域经济发展情况调查[EB/OL].山东县域经济网.http://www.sd-county.com/gwxz/ShowArticle.asp?ArticleID=942.

[3] 林荣清.基于农业产业化的县域经济发展模式研究[J].科技和产业,2009,(9).

[4] 陈泽浦,秦宏.新形势下县域经济发展的问题与对策[J].齐鲁学刊,2008,(4).

[5] 徐福生,蔺栋华.山东县域经济竞争力评价[J].山东电大学报,2004,(4).