增强民主党派民主监督的有效性研究

吴宝志,王远启

(1,2.河南省社会主义学院,河南 郑州 450008)

民主党派民主监督是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度政治功能的重要组成部分,是民主党派政党价值和政治生命的重要体现,它具有独特的政治优势,发挥着其他监督形式无法替代的作用。巩固和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,不仅要在思想上高度重视民主党派民主监督,更要在实践中扎实推进民主党派民主监督的制度建设,切实增强民主党派民主监督的有效性。

一、民主党派民主监督有效性研究的背景分析

20世纪 50年代,中国共产党明确提出了正确处理与民主党派关系的八字方针“长期共存,互相监督”;20世纪 80年代,又将其发展成为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针。这就是说,“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督,是我国社会主义监督体系的重要组成部分。由于中国共产党处于领导和执政地位,更加需要自觉接受民主党派的监督。”[1]

(一)民主党派民主监督的基本特征

第一,政党性。政党监督是现代政党制度的主要特征之一。民主党派作为参政党对执政党共产党进行民主监督,是我国多党合作制度的重要内容。

第二,政治原则性。民主党派民主监督是在坚持四项基本原则基础上的政治监督,其本质要求是民主党派坚持中国共产党的领导,自觉维护社会主义核心价值体系,走中国特色社会主义政治发展道路。

第三,利益一致性。民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟,具有“对其成员和所联系社会群众的利益代表功能和协助中国共产党为实现和维护社会公共利益服务的功能”[2]。

第四,批评建议性。民主监督的手段主要是坦诚无私地提出批评、建议和意见,因此,民主党派民主监督不具有法律强制力。

第五,广泛代表性。中国共产党在执政过程中需要接受来自包括各民主党派民主监督在内的广大人民群众的监督。民主党派民主监督真实反映了广大民主党派成员的意见和愿望,具有广泛的社会基础。

(二)民主党派民主监督的重要性和必要性

第一,是坚持和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的需要。早在 1941年,毛泽东就指出:“国事是国家的公事,不是一党一派的私事,因此,共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务,而无排斥别人、垄断一切的权利。”[3]1945年 7月,毛泽东与党外人士黄炎培晤谈时说:“我们已找到新路,我们能跳出周期率。这条新路,就是民主,只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈,只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[4]1956年 4月,毛泽东在《论十大关系》中指出:“究竟是一个党好,还是几个党好?现在看来,恐怕是几个党好。不但过去如此,而且将来也可以如此,就是长期共存,互相监督。”[5]新世纪新阶段,加强民主党派民主监督的制度建设成为坚持和发展我国多党合作制度的必然要求。

第二,是保证中国特色社会主义科学发展、实现人民当家作主的需要。一方面,要坚持以经济建设为中心,把发展作为第一要务,最大限度地凝聚各党派、各团体、各阶层的智慧和力量,保证中国特色社会主义又好又快科学发展,必须注重发挥民主党派民主监督的作用;另一方面,在社会结构发生深刻变化的全面建设小康社会新阶段,社会主义民主政治建设任务十分繁重,要求更高。党的十七大庄严承诺:“要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”[6]“无论党内的监督和党外的监督,其关键都在于发展党和国家的民主生活,发扬我们党的传统作风。”[7]

第三,是巩固党的执政地位、增强党的执政能力、提高党的领导水平的需要。在社会转型期,执政党更加需要集思广益、广求善策,以促进决策科学化、民主化。“有监督比没有监督好,一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题,民主党派就可以从另一个角度看问题,出主意。这样,反映的问题更多,处理问题会更全面,对下决心会更有利,制定的方针政策会比较恰当,即使发生了问题也比较容易纠正。”[8]民主党派民主监督作为社情民意的重要方面,反映了民主党派所联系社会基础的看法和愿望,对科学决策极具参考价值。

第四,是加强反腐倡廉建设的需要。我国已经初步形成了具有中国特色的社会主义监督体系,其中包括人大监督、行政监督、群众监督、舆论监督、中国共产党党内监督、民主党派民主监督等多种监督形式。民主党派民主监督作为一种独具特色的监督形式,具有监督层次高、监督范围广、智力密集、人才荟萃、社会资源广泛、监督形式灵活等优势,在中国特色社会主义监督体系中发挥着独特作用,在反腐倡廉建设中不可或缺。

第五,是构建社会主义和谐社会的现实需要。民主党派作为参政党,有义务有责任倾听人民群众的利益诉求,及时向执政党反映了解到的社情民意。扩大民主党派民主监督工作的社会开放度,提高各界群众对民主党派民主监督的参与度,引导人民群众通过合法有序的政治参与途径理性表达利益诉求,有利于促进社会公平正义,维护社会和谐稳定。

(三)共产党党内监督对民主党派民主监督的启示

第一,民主党派内部民主机制建设决定着民主党派的生命。党的十六大报告指出:“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用。”执政党和参政党的党内民主,对全社会民主意识和民主机制的培育和发展,具有重要的推动作用。

第二,必须健全民主集中制,积极发展民主党派党内民主。这已成为改革和完善民主党派的领导体制和工作制度、进一步完善民主党派参政议政和民主监督体制机制的重要内容。

第三,必须大力加强民主党派党内民主制度建设。民主如果缺乏制度化,就难以有保障。民主党派要借鉴中国共产党发扬党内民主的方法、形式、做法和经验,并将其上升到制度层次,在贯彻落实过程中加强民主党派党内民主政治建设,推进民主监督工作。

第四,必须建立和完善民主党派党内监督机制。八个民主党派先后审议通过了各自的《内部监督条例 (试行)》,并建立了中央监督委员会。新形势下,各民主党派应高度重视党内监督机制的进一步完善。

(四)民主党派民主监督的基本取向

第一,民主党派民主监督日益深入人心。在党际关系互动过程中,民主党派民主监督的主动性不断增强,中国共产党接受民主监督的自觉性进一步提高。

第二,民主党派民主监督的价值与功能日益凸显。发挥民主党派民主监督作用,不仅是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的必然要求,也是坚持中国特色社会主义政治发展道路的根本要求。

第三,民主党派民主监督与社会主义民主政治建设进程相协调。随着中国民主法治进程的加快,民主党派民主监督的群众参与度和支持度越来越高,民主监督所联系的社会资源越来越广泛。

第四,民主党派民主监督制度化、规范化、程序化建设不断加强。推进民主监督制度化、规范化、程序化建设,成为解决当前民主党派民主监督一系列问题的根本途径。

第五,民主党派民主监督实效性不断增强。民主党派民主监督的“实”,不仅表现在民主监督有回音、有落实,而且表现在政治生态的显著改善、民主监督的实效性得到切实增强。

二、民主党派民主监督有效性的路径探析

民主党派民主监督的有效性,是指民主党派民主监督对于当代中国政治运行过程的影响程度或实际效果。

(一)民主党派民主监督有效性的实证分析

对民主党派民主监督有效性的初步调研表明,调查对象对民主党派民主监督有效性的态度以“基本满意”和客观看待民主党派民主监督居多,约占半数左右;而表示“不满意”和持消极态度的,大体上占1/4。调研发现,影响民主党派民主监督有效性的各种因素,同时也是导致民主党派民主监督缺失的重要因素。

2010年民主党派民主监督有效性的调研结果

(二)影响民主党派民主监督有效性的主要因素

第一,民主监督的主体。作为参政党,八个民主党派是民主监督的主体。参政党应增强民主监督的责任感和使命感,发挥主动性、积极性和创造性,自觉提高民主监督能力,充分履行民主监督职能。

第二,民主监督的客体。中共各级党委、各级政府和国家权力机关及其工作人员,是民主监督的客体。广大党政领导干部,应强化依法执政、执政为民意识,广纳群言、广求良策,按照坚持和完善我国多党合作制度的本质要求,自觉接受民主党派民主监督。

第三,民主监督制度化建设水平。提升民主监督制度化水平,健全民主监督运行机制,为民主党派民主监督提供制度保障,切实增强民主监督的实效性。

第四,社会主义民主政治建设进程。民主党派民主监督既不能超越、也不能滞后于我国社会主义民主政治建设所处的历史阶段,而要与之相适应。

第五,民主监督的社会舆论氛围。民主党派民主监督需要社会舆论的支持,必须在全社会营造关注和支持民主监督的良好氛围。

第六,民主监督的法治环境条件。依法治国,要求执政党依法执政、参政党依法参政,参政党必须遵照宪法精神和有关制度政策规定自觉履行民主监督职能,执政党必须依法接受民主党派民主监督。

(三)民主党派民主监督有效性的实现路径分析

第一,构建有效的制度平台。民主党派民主监督的制度平台,包括根本政治制度——人民代表大会制度、基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。其中,多党合作制度作为政党制度,对中国共产党和各民主党派之间的关系、政党与国家政权之间的关系以及政党与社会之间的关系进行准确定位和制度规范,而“人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式”[9]。

第二,拓宽有效的监督渠道。民主党派民主监督的基本渠道要进一步拓宽和深化:民主党派成员以人民代表的身份参加人大的立法、审议、质询、视察、调查等活动;在人民政协中开展民主监督;通过实职安排进入政府部门或担任领导职务,以政府公职人员的身份履行监督职能并接受监督;通过政党之间特别是中国共产党与各民主党派之间的协商对话机制进行民主监督;通过汇聚参政党广大成员形成的社会舆论和代表性民意实现参政党的利益表达。

第三,建立有效的方式和载体。参政议政与民主监督是以参政党为主体的实践过程,主要以组织制度为形式、以活动为载体来进行。民主党派民主监督方式灵活多样,如提提案、议案,民主协商、民主评议,在调查研究、检查视察活动中发现问题,通过民主党派或人民政协建言献策、提出批评和建议,发挥特约人员作用进行民主监督等等。

第四,完善有效的运行机制。参政党的政治活动过程,就是参政党参加多党合作、政治协商的全过程,即民主党派以参政党身份,通过“一个参加、三个参与”与中国共产党在国家政权中合作共事;民主党派成员通过国家政权渠道,在各种政治参与活动中,充分发挥民主党派的主动性,自觉进行民主监督。

(四)创新民主党派民主监督有效性的体制机制

第一,突破制约民主党派民主监督有效性的体制性问题。目前,多党合作制度尚不能与人民代表大会制度无缝对接,参政议政尚不能与党政决策自然链接,民主监督尚不能与权力监督、法律监督、舆论监督等有效衔接。必须通过深化政治体制改革,解决制约民主党派民主监督有效性的体制性问题,其着眼点在于整合与协同,使不同制度资源协同作用、优势互补,共同为实现监督功能服务。

第二,解决制约民主党派民主监督有效性的运行机制问题。由于民主党派民主监督操作环节的内容规定得不够明确,权利、责任、措施均不能落实到位,特别是程序建设滞后,民主监督运行过程主观随意性大,民主监督各方不能严格按程序办事,因此,“让民主党派监督共产党”的良好制度理念无法实现。要解决制度运行问题,就要科学设计民主监督的知情环节、沟通环节、反馈环节等运行过程。

第三,正视制约民主党派民主监督有效性的法律瓶颈。“民主监督法律化”事关我国多党合作的性质和方向。一方面,民主党派对中国共产党的监督权,不是一般意义上的权力,而是一种权利,其后盾是“社会权力”[10],因此,绝不能把非权力性监督变为权力监督;另一方面,我们也要看到,目前,保障民主党派民主监督有效性实现的法律法规建设还是空白地带。“民主监督法律化”与民主监督权利的法律保障既有内在联系,又有明显不同。民主监督是以权利制约权力,民主监督作为一种非权力监督,是以民制权的重要手段[11]。因此,既要保证民主党派和人民政协不变成权力主体或权力机关,又要恰到好处地实现“刚性监督”与“柔性监督”的优势互补。

第四,保证各级党政部门自觉接受民主党派民主监督。一方面,从思想教育入手,养成听取不同声音的习惯,自觉接受民主党派民主监督。“所谓领导权,不是要一天到晚当作口号去高喊,也不是盛气凌人地要人家服从我们,而是以党的正确政策和自己的模范工作,说服和教育党外人士,使他们愿意接受我们的建议。”[12]另一方面,对拒不接受民主党派民主监督或敷衍塞责的情况,要作出严肃的党纪政纪处分。

第五,进一步提高民主党派的政党意识,增强民主党派民主监督的主动性。民主党派的政党意识,是围绕规范政党行为和监控国家政权有效运行而形成的一种自觉的责任使命意识,反映了现阶段民主党派对自身性质、纲领、奋斗目标、基本任务以及权利和义务的认识水平。多党合作事业发展,要求民主党派不断提高自身政治水平,强化参政党意识,巩固和发展与中国共产党长期合作的思想政治基础,切实履行好参政议政、民主监督基本职能。

(五)注重民主党派民主监督有效性的评价

第一,民主党派民主监督有效性的评价前提。首先,评价民主党派民主监督有效性要有正确的理论作为支撑,即坚持以马克思主义为指导,把中国特色社会主义政党制度理论体系和社会主义政党监督理论作为构建民主党派民主监督评价体系的重要基础。其次,评价民主党派民主监督有效性应该坚持客观、公正、科学的原则,评价过程符合科学规范,坚持实事求是。再次,评价民主党派民主监督有效性所运用的方法,对于评价民主党派民主监督具有科学性、可操作性和确定性。只有充分把握这些基本问题,才能构建一个良好的民主党派民主监督有效性的评价体系。

第二,民主党派民主监督有效性的评价体系。民主党派民主监督有效性的评价体系是指对我国政党制度理论及民主党派民主监督的有效性进行评价的一套方法或程序。其中,评价标准与评价指标体系是其核心部分。构建民主党派民主监督有效性的评价体系,不仅要使评价体系易于操作,而且要使评价体系便于解释,使人们对民主党派民主监督有效性有一个清晰直观的了解,使评价结果在实践中的应用能够起到积极的正面效果。民主党派民主监督有效性的评价体系,还应在实践中接受检验而不断完善。

第三,民主党派民主监督有效性的评价结果。民主党派民主监督有效性的评价体系所提供的评价数据作为一项指标和信号,表明民主党派民主监督有效性的现状,并预示其发展的可能性。它具有一种监测、提醒和警示作用,可为深入探究民主党派民主监督有效性问题提供某种参考。

三、增强民主党派民主监督有效性的政策建议

在现有体制与政策框架内切实增强民主党派民主监督有效性,重点是如何建立健全民主监督制度和运行程序,以民主监督的运行机制保障民主党派民主监督的有效性。

(一)加强民主监督制度化、规范化和程序化建设

第一,建立健全民主党派民主监督的情况沟通机制。切实把政治协商纳入决策程序,重大决策制定与实施充分体现协商在“党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前”的“三在前”原则,让民主党派对重大问题的决策有知情权。

第二,建立健全民主党派民主监督的社会考察和专题调研机制。可设立“民主党派民主监督委员会”或“民主党派民主监督联合调查组”,组织专门力量对民主监督所涉及的专项议题进行深入调研,把情况吃透,反映最真实的社情民意。

第三,建立健全民主党派民主监督的群众利益表达和政治参与机制。进一步拓宽人民群众利益表达和政治参与渠道,广泛吸收社会各界群众参加民主评议、行风评议、执法检查、专题调研、提案办理等活动,沟通党和政府与人民群众的联系。

第四,建立健全民主党派民主监督的反馈机制。对民主监督所提的意见如何进入决策、办理结果如何反馈、在什么范围公开以及以何种形式公开等内容,都要有明确规定。

(二)各级党委要大力支持并带头自觉接受民主党派民主监督

第一,“态度决定一切”。党政职能部门对待民主党派民主监督所持的态度,决定着民主党派民主监督的有效实施。如果党政职能部门顾虑添乱、担心越位,就会给民主党派民主监督带来消极影响,势必造成民主监督的缺失。

第二,支持带来实效。民主党派民主监督必须取得中国共产党各级党委的大力支持。只有这样,各级党委领导才能带头自觉接受民主党派的民主监督,民主监督才能有用武之地,才能收到实际效果。

第三,行动产生效益。必须坚持民主党派民主监督与党的中心工作紧密结合,围绕中心、服务大局;民主党派民主监督与参政议政紧密结合,关注时政、克难攻坚;民主党派民主监督与中国共产党的执政能力建设紧密结合,双向互动、共同提高。只有这样,民主党派民主监督的社会效益与经济效益才能得以彰显。

(三)加强民主党派自身建设,进一步提高民主监督的能力与水平

第一,民主党派作为民主监督的主体,必须增强民主监督主体意识,切实履行好民主监督职能。部分民主党派成员对待民主监督存在着畏难情绪,思想上有顾忌,放不开手脚,又由于民主监督客观上不容易出成效,因此,开展民主监督的积极性远不如参政议政的积极性高。

第二,民主党派要注重提升队伍素质,不断提高民主监督的能力和水平。要从政治素质、道德素质、知识素质、能力素质、心理素质等五个方面,全面提高民主党派成员的整体素质,使其树立高度的政治责任感,不仅善于发现社会发展中存在的问题,而且善于进行民主监督。

第三,执政党要大力支持民主党派加强自身建设,不断完善民主党派民主监督的功能和机制。要适应社会转型期对民主党派民主监督的新要求,以各民主党派《内部监督条例 (试行)》的贯彻执行作为重要契机,进一步提升广大民主党派成员的民主监督素养,健全完善民主党派民主监督的功能和运行机制。

(四)加强人民政协制度建设,发挥人民政协在民主监督中的重要作用

第一,要大力加强人民政协制度建设,为发挥人民政协民主监督作用提供有效的制度保障。“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。”[13]人民政协拥有广泛的民主监督资源,有利于形成民主监督的强大合力。

第二,人民政协要充分履行民主监督职能。人民政协要高度重视作为政协重要参加单位的各民主党派,突出各民主党派和无党派人士在人民政协民主监督中的作用,从而切实履行人民政协的民主监督职能。

第三,人民政协要为民主党派民主监督创造有利条件。人民政协作为民主党派民主监督的有效载体,要积极支持民主党派履行民主监督职能。要充分尊重和保障民主党派的知情权和参与权,充分尊重和保障民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利,充分尊重和保障民主党派开展视察、提出提案、反映社情民意以及参与调研等各项权利。

(五)学习借鉴国外有益经验和做法,进一步完善社会主义监督体系

第一,深化政治体制改革。从党和国家权力格局、权力关系的角度,完善社会主义政权体系,改变权力过于集中的状况。

第二,健全完善民主监督运行机制,要突出民主党派“异体监督”的特点。着眼于从“事前、事中、事后”三方面对执政党权力运行全过程的监督,对民主监督进行制度化、规范化和程序化设计,最大限度地压缩权力滥用的时间和空间。

第三,发挥社会主义监督体系的整体效应。打造民主监督与舆论监督、行政监督、司法监督、党内监督和社会监督等有机结合的监督体系,形成监督合力,发挥整体效应。

(六)各级政府部门及政府公务员积极推行政务公开,自觉接受民主党派民主监督

第一,健全各级地方政府在推行政务公开过程中自觉接受民主党派民主监督的规章制度。

第二,在公共财政预算和政府支出等重要事项上,保障民主党派的知情权,加大民主党派民主监督的力度。

第三,创新民主监督机制,推行民主评议,加强特约监督,使民主监督全过程介入政府重要工作。

第四,健全民主党派与政府部门的沟通联系机制,扩大民主党派的参与权、调查权、咨询权,定期召开民主监督座谈会。

第五,健全民主监督反馈机制,及时反馈民主监督结果,把民主党派民主监督落到实处。

(七)努力在全社会形成有利于民主党派民主监督的舆论氛

第一,努力营造民主、团结、宽松、和谐的参政议政、民主监督环境,鼓励民主党派成员说真话、讲实情、进诤言、做诤友。正如温家宝同志所要求的那样,民主党派民主监督“应保持相对的独立性,说真话、讲实情,允许发表不同意见和看法,不唯上、不唯书、只唯实。关键要营造一种包容和宽松的环境,使人们能够独立思考,敢讲真话。领导者应有听取逆耳之言的雅量,能够包容不同意见,择其善者而从之”[14]。

第二,注意加强民主监督同社会各阶层的沟通与联系,取得社会各界的广泛支持。民主党派要根据各自所联系社会基础的发展要求和利益诉求,归纳出具有本党派特色的意见,提交给执政党研究和参考。执政党要积极扩大社会各阶层人士有序的政治参与,拓宽社会各阶层的利益表达渠道。只有在民主和谐的社会氛围中,民主党派民主监督才能发挥积极性、主动性、创造性,才能沿着正确的轨道良性运行。

总之,现阶段增强民主党派民主监督有效性的重要途径,是通过民主监督的体制机制创新,在制度与政策法规层面上确保民主党派民主监督由虚变实、名副其实,实现民主党派民主监督的制度化、规范化和程序化,从而使民主党派民主监督更加积极主动地进入党政决策的视野,在多党合作事业中充分发挥建设性作用,更好地促进社会主义民主政治的发展和完善。

[1] 中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见[A].中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编 (中)[C].北京:中央文献出版社,2006.679.

[2] 袁廷华.论民主党派政治参与的双重功能[J].中央社会主义学院学报,2007,(6):16.

[3][12] 毛泽东选集 (第 3卷)[M].北京:人民出版社,1991.809,742.

[4] 黄炎培.八十年来[M].北京:文史资料出版社,1982.157.

[5] 毛泽东.论十大关系[A].毛泽东著作选读 (下册)[C].北京:人民出版社,1986.

[6] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2007-10-15.

[7][8] 邓小平文选 (第 1卷)[M].北京:人民出版社,1994.215,273.

[9][13] 中共中央关于加强人民政协工作的意见 (摘要)[A].中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编 (下)[C].北京:中央文献出版社,2008.260,262.

[10] 朱世海.权力还是权利——对民主监督的理论思考 [J].新视野,2006,(6).

[11] 于铭松.民主监督:以民制权的现实选择[J].中央社会主义学院学报,2004,(2).

[14] 温家宝要求国务院参事敢讲真话[EB/oL].http://news.qq.com/a/2009/11/14/000186.htm.