关于实施土地流转补贴政策的研究

肖大伟

（东北农业大学马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨 150030）

中国的农业直接补贴政策对保障国家粮食安全和提高农民收入起了重要作用，但对农村土地流转还缺乏足够的政策引导和刺激，需要增设新的补贴政策来推动。从中央政策来看，1984年中央1号文件开始允许农村土地流转，2005年3月1日农业部颁布实施了相对原则性的《农村土地承包经营权流转管理办法》，2008年10月19日公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。从各地土地流转补贴的实践来看，东莞、滁州、武汉等地已出台了相关通过土地流转补贴刺激土地规模经营的规定和办法，但由于缺乏理论研究的指导，政策并不完善。同时，关于用补贴刺激土地流转的研究也很少见，除了一些关于某些地区对规模种植给予补贴的报导之外，只有冯锋等把土地流转和农业补贴政策联系起来，以安徽省六安市施桥镇为个案，对农业补贴现状和土地流转市场发展进行了研究［1］。国家既要让农户种粮，又要让农户增收，达到一定的收入水平，必须适度扩大种粮农户的粮地经营规模。因此，国家需要从战略高度和国家层面，增设土地流转补贴政策，对全国的土地流转补贴政策做出统一规划，明确政策目标和导向，制定政策内容和实施方案，引导各地的土地流转补贴实践。

1 中国农业直接补贴政策的现状

中国2004年出台了粮食直补政策、良种补贴政策和农机购置补贴政策，2006年又出台了农资综合直补政策。补贴规模从2004年的145亿元增加到2009年的1230亿元。粮食直补政策、农机购置补贴政策和农资综合直补政策实现了全覆盖，2009年良种补贴政策在全国31个省（区、市）（不含港、澳、台地区）实行水稻、小麦、玉米、棉花良种补贴全覆盖，大豆在辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古4个省（区）实行良种补贴全覆盖［2］。各项政策的实施，为保障国家粮食安全和增加农民种粮收入做出了重要贡献。

2004年以来的农业直接补贴政策调动了农户的种粮积极性，促使农户对种植结构做出调整，压缩经济作物的种植面积，增加种植粮食作物，全国粮食总产量连续6年增加，2009年全国粮食总产量达53082万吨，说明补贴政策起了关键性的作用。但由于农业直接补贴资金增幅减小，2008年粮食播种面积占农作物播种面积的比重又有所回落，反映了农民的种粮积极性有所减弱，农业直接补贴政策的增产效应在减弱。同时，补贴政策对促进农民增收也起了重要作用，从两项综合直补政策来看，2004年补贴资金116亿元，农民人均补贴14元，仅占农民人均纯收入2936元的0.48％，2009年农民人均补贴增至130元，占农民人均纯收入5153元的2.52％［3］。虽然补贴对农民收入的影响在增强，但总体增收效果不明显，主要有3个方面的原因：农业生产资料费用呈上升趋势，增加了农业生产成本；农产品价格涨幅趋缓，影响农民收益的持续增长；农业补贴额度过低，效应没有充分发挥。

以上分析表明，现行各项农业直接补贴政策在保障国家粮食安全方面效果较明显，在增加农民收入方面效果不大，而农民的种粮收入决定了其种粮积极性，只有解决农户的收入问题，才能真正保障国家粮食安全。

2 增设土地流转补贴政策的必要性

增设土地流转补贴政策具有重要的作用，其必要性主要表现在：

（1）适度扩大农户经营规模，解决粮农增收问题。现阶段中国农户数量众多，户均耕地不足8亩，户均种粮纯收入很低，即使单产很高，种粮总收入也非常有限。只有提高农户耕地规模，才能保证农户种粮收入提高，使农户安心种粮。如果户均拥有耕地规模为8亩，亩均种粮纯收入200元，户均种粮纯收入仅1600元。如果耕地规模提高5倍达到40亩，则户均种粮纯收入有8000元，如果亩均补贴100元，则户均种粮纯收入将达到12000元，基本能够满足农户的生活需要，这样农户就会安心种粮，提高粮食产量。在现有土地制度条件下，可以通过政策刺激土地流转，适度扩大部分农户的耕地经营规模，既能保障粮食产量，同时又解决部分农户的收入问题。

（2）改进生产方式，提高农业机械化水平。现阶段农户耕地规模偏小，地块零碎，耕作和管理的成本高，不利于改进生产方式和提高耕种收的机械化水平。通过土地流转补贴，可以刺激农户扩大耕地经营规模、合并地块、扩大地块规模、增加种植面积、购置先进的机械进行生产、降低生产成本，增加粮食产量和农户收入。

（3）采用增产增收新技术，提高粮食产量。土地流转补贴政策通过适度扩大农户的耕地经营规模，便于农户采用新技术和新机械，降低农业生产成本。例如，推广小麦机械化精量播种技术每亩可以节约种子3—4kg，机械深施化肥可提高化肥利用率10％—15％［4］，大型机械深松整地增产幅度达到10％—15％［5］。通过土地流转补贴刺激农户采用新生产技术，可以增产增收。

（4）促进农村人口迁移。近年来农民人均纯收入不足城镇居民的1/3，务农收入偏低，大批农民向城市迁徙，许多农民具有流转土地的驱动力。土地流转补贴使转出方因流转得到更多补贴，更愿意把耕地转租出去，同时也使转出方摆脱农业生产，从事其他产业经营活动，获得更高收入。外出打工的农民摆脱农业生产，可以在城镇谋求稳定的工作和收入，向城镇居民转移。有意向中心村、小城镇、县城和大城市迁移的农户，也会因土地流转补贴刺激而加速这一进程。

（5）解决农业劳动力老龄化问题。农村中缺乏劳动力的农户，在保障其基本生活需要的情况下会转出土地。缺乏劳动力的农户一般是老年劳动力经营耕地的农户，由于年龄较大，劳动能力下降，又没有其他生活来源，勉强靠种地为生。如果获得的种粮补贴收入和土地流转补贴收入能够满足他们的基本生活需要，就会出租土地，成为土地流转供给者。

3 土地流转补贴政策的内容

土地流转补贴政策要真正发挥作用，政策内容的制定至关重要，可以从10个方面进行分析说明：

（1）土地流转补贴政策的指导思想。土地流转补贴是为加速农村土地流转、适度扩大农户经营规模、改进生产方式、增加农户收入和粮食产量而给予土地流转双方补贴的农业直接补贴专项。土地流转能够扩大流入方的经营规模，增加农户种粮收入。对流转双方进行补贴，增加了流转土地的供求，提高了流转率。转出方因流转得到更多补贴，更愿意把耕地转租出去，同时也使转出方彻底摆脱农业生产，可以从事其他产业经营活动获得更高收入，也可以为劳动力不足的转出方解除困扰，依靠综合补贴和流转补贴获得一定的生活保障。转入方得到流转补贴，相当于降低了地租，提高了农业生产的收入，会积极地利用自身的优势进行生产投资，改进生产方式，提高粮食单产，获得较高的种粮总收入。

（2）土地流转补贴政策的目标。土地流转补贴政策的目标是加速农用地流转，适度扩大农户土地经营规模，保障种粮农户收入达到农村居民家庭的平均水平，保障国家粮食安全。

（3）土地流转补贴政策的原则。土地流转补贴政策应对一定规模限度内的土地流转给予补贴，对依法自愿有偿和符合“三个不得”原则流转的土地进行补贴，要坚持农户为主体的原则。对在一定规模限度内的土地流转给予补贴，超过一定规模的土地流转，不再补贴，提高补贴资金利用效率。耕地规模扩大到农户种粮能够达到农村居民的平均收入时，再进一步扩大经营规模，该农户收入会越来越多，成为农村中的富户，如果再对其进行补贴，显然是补贴富人，有违补贴政策的初衷。依法自愿有偿是指土地承包方依法取得的农村土地承包经营权的土地可以采取转让、转包、互换、入股、出租或者其他符合有关法律和国家政策规定的形式流转，流转双方必须自愿流转，流转土地价格由双方协议决定。对土地流转，要坚持党的十七届三中全会提出的“三个不得”原则［6］。要按照政策规定，稳定家庭承包经营制度，把农户作为农业经营的主体。流转的土地必须是种粮耕地，流转双方必须是农户，防止引入非农户，侵占农民利益。

（4）土地流转补贴的范围。土地流转补贴政策在全国范围内实施，流转后土地必须用于种植相应补贴品种的粮食作物。如果转入方经营的土地规模已经达到可以获得本地农村居民人均收入水平的规模，再转入的土地不再给予转入方土地流转补贴，而只给予转出方土地流转补贴。土地流转补贴的必须是农户净流转的土地。可以获得土地流转补贴的流转方式有转让、转包、出租、入股4种或者其他符合有关法律和国家政策的流转方式［7］。以上4种主要的流转方式有利于扩大转入方的耕地经营规模，属于土地流转补贴政策应该补贴的流转方式。

（5）土地流转补贴的对象。可以给予土地流转补贴的农户需符合以下条件：流转的土地必须是农民依法承包的土地；以有效流转合同为依据；流转的土地必须从事粮食生产；流转双方应经乡镇（街）农村土地流转服务中心交易、签约、鉴证；流转双方必须是享受综合直补的农户，转入方必须具有农业生产经营能力和履约能力。

（6）土地流转补贴的规模。全国有18亿亩耕地，粮食播种面积16.05亿亩，按照16亿亩计算，如果流转率为10％，需要流转1.6亿亩，流转双方各补贴100元，亩均补贴200元，年需要补贴320亿元。2009年底全国流转率为12％［8］，如果流转率提高到15％—20％，年补贴规模达480—640亿元。

（7）土地流转补贴的标准。由于不同土地流转方式对土地承包关系变更、经营规模和农户收入的影响不同，补贴标准也不同。转包和出租的土地可以扩大转入方的经营规模和收入，土地承包关系不发生变更，应该对流转期限内的土地进行补贴，中央财政每年应该给予流转双方不低于亩均100元的流转补贴，地方财政根据本地情况匹配不低于亩均100元标准的补贴，可适当提高补贴标准并向流出方倾斜。以转让方式流转的土地可以扩大转入方的经营规模和收入，土地承包关系发生根本性的变更，转出方将失去承包土地的收益权，应对转出方进行一次性的补贴，而且，补贴应该是在原承包人预期生存年限内以转包或出租方式流转该土地获得的补贴收入的基础上，给予一次较高额度的相对固定的补贴，例如给予一次性不低于亩均10000元的补贴，故转让土地的转出方获得的补贴应该是生存年限乘上年转包补贴加上一次性固定补贴。转让土地的转入方扩大了土地经营规模，获得了完整的土地承包经营权，获得了土地的处置和收益权，可以给予一次性亩均不高于100元的补贴。对于入股方式流转的土地，土地承包关系不发生变更，土地总经营规模没有发生变化，农户收入可能因经营方式的变化而增加，故每年应给予亩均不高于100元的补贴。

（8）土地流转补贴的申报审核。土地流转补贴以流转双方为申报主体，申报补贴需提供《农村土地流转补贴项目申报表》、农村土地流转合同复印件、流转土地的《农村土地承包经营权证书》和《农村土地承包合同证书》编号或集体机动地权属证明复印件、规模流转土地的区位图。享受补贴的地块必须录入土地承包信息化管理系统，经相关主管部门审核后，建立清册台帐。相关部门要按照公正、公平、公开的原则，做好项目核实确认工作，对虚报流转项目行为、套取财政补贴资金的，一经查实，取消该项目补贴资格，依法追回补贴资金，同时取消其未来的补贴申报资格。

（9）土地流转补贴资金的发放。项目批准后，有关部门要将不同农户的土地流转补贴情况张榜公示，无异议后由财政部门拨款经金融机构将土地流转补贴资金打入土地流转双方的账户。

（10）土地流转补贴政策执行的监管。要由专门的补贴监管机构对土地流转补贴进行3个方面的监管。首先是对申报审核的监管，检查是否有弄虚作假和违规欺诈行为，申报补贴的土地是否是净流转土地，转入方的耕地规模是否在获得补贴的规模之内。其次是对流转耕地是否种粮的监管，一定要种植国家规定的给予补贴的粮食品种。最后是对补贴资金发放的监管，检查补贴资金是否按时足额发放，是否出现截留、挪用和占有等违规情况。

4 实施土地流转补贴政策的对策和建议

（1）实施土地流转补贴政策必须克服两种错误倾向。首先必须防止出现鼓励过度扩大经营规模的错误倾向。种粮大户的耕地并没有达到更高的粮食单产水平，在保持粮食总产量不变的情况下，减少种粮大户控制的土地数量，提高种粮小户的土地数量，可以使农业容纳更多的劳动力，提高农户收入，缩小农户种粮收入差距，在提高效率的条件下更好地解决公平问题。所以，必须对过度鼓励扩大经营规模的错误倾向予以纠正。耕地规模只能适度扩大，才能使有限的耕地资源得到合理有效的利用。要在保护小农经营者利益的同时，在一定程度上兼顾发展适度规模经营。其次必须防止引入非农户承包耕地的错误倾向。农民是弱势群体，必须保护广大农民的根本利益，保护农民的耕地。耕地承包经营权属于全体农户，土地流转必须限制在农户之间进行。引入非农户承包经营土地，会使农户利益的外流，农户整体获得的收益减少，农户利益不能保障。以前是广大农户为国家做贡献和牺牲，现在农户应该获得国家的支持和保护，获得耕地上的收益。

（2）国家对各地土地流转补贴进行规范。土地流转得到了不少地方政府的财政支持，如广东东莞对连片经营超过100亩且流转期限在3年以上的，给予转出方每亩200元、受让方100元的奖励［9］；滁州市对单个受让主体2009年集中连片流转耕地面积500亩以上、流转合同规范有效、流转期限3年以上（不得超过承包期的剩余期限）、从事农业生产经营的进行补贴［10］；湖北武汉对连片经营耕地1000亩以上、流转期限在10年以上的受让方给予每亩50元补贴。在官方的推动下，农地的流转速度不断加快。到2009年12月，全国农村土地承包经营权流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12％。在浙江等省份，流转比例已近30％，当地70％的农村劳动力已完成转移。农村发展研究所发现，土地流转的时间也在延长，2008年已有超过15％的土地转让合同期限在3年以上，比2001年时的6％明显上扬［9］。土地的集中，造就了众多种粮大户、规模农场，也吸引了更多工商资本下乡种地，农地的经营主体日益多元化。各地实施的土地流转补贴政策，在某些方面已经违背了补贴政策的原则和初衷，国家必须做出规范，保护农民利益。

（3）建立健全农村社会保障制度。土地流转补贴政策的实施还需要有健全的农村社会保障制度做支撑。首先，健全的农村社会保障制度促进土地流转供给的增加。土地对农户而言，福利保障功能远大于生产功能，农民以土地作为维持家庭运转的保障。对理性的转出者而言，只有当从事非农产业获取的预期收入与转出土地而获取的租金之和能够满足必要的货币支出，且其预期收入稳定时，才会转出土地，形成土地供给。如果有健全的农村社会保障制度保障农民家庭正常运转，解决农民的后顾之忧，可以促进土地流转供给的增加。其次，健全的农村社会保障制度促进土地流转有效需求的增加。有土地转入需求的农户大致有两类。一类是有剩余生产能力的农户，其中一种是有劳动力，农户自己的土地不够耕种，有能力扩大生产规模，需要转入土地，获得更多收入。对于留守的青壮年劳动力，在现有耕种条件下，可以耕种更大规模的土地，成为土地转入需求者。另一种是有农机设备，可以在更大规模的土地上进行农业生产，需要扩大经营规模，否则只能从农机租赁服务中获得收入。另一类是有投资扩大土地经营规模的农户。他们手中有剩余资金，可以转入土地进行雇工雇机经营，获得投资收入。从土地转入者的角度分析，一般情况下，当土地转入者转入土地进行经营得到的回报能够满足维持家庭正常运转所必需的货币支出时，土地转入行为就可能发生，从而产生土地流转的有效需求。

（References）：

［1］冯锋，杜加，高牟.基于土地流转市场的农业补贴政策研究［J］.农业经济问题，2009，（7）：22-25.

［2］陈东宁.中央财政进一步加大农作物良种补贴力度［J］.农村百事通，2009，（9）：10.

［3］中国经济网.2009年粮食产量10616亿斤农民人均收入5153元［EB/OL］.http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/zg/201002/01/t20100201_20899817.shtml，2010-02-01.

［4］国家发改委网站.我国农业机械化为现代农业转变创造条件［EB/OL］.http://www.mei.gov.cn/industry/utility/news.jsp？cd=296698＆edittime=2010-02-26，2010-02-26.

［5］麦子.国务院决定大幅度增加农机具购置补贴资金作为应对金融危机、扩大内需、促进经济平稳较快发展的重大举措［N］.中国农机化导报.2010-01-18（8）.

［6］于猛.十七届三中全会精神解读：农村土地管理要严格规范［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2008-10/23/content_10236130_1.htm，2008-10-23.

［7］蔡志荣.农村土地流转方式综述［J］.湖北农业科学，2010，（5）：1209-1212.

［8］新华日报.全国承包耕地已有12％土地流转面积达1.5亿亩［EB/OL］.http://house.china.com.cn/land/view/108971.htm，2009-12-08.

［9］刘凌云.土地流转改变中国农村新财富［EB/OL］.http://www.p5w.net/newfortune/qianyan/200911/t2670878.htm，2009-11.

［10］滁州市人民政府.关于印发滁州市促进农村土地承包经营权流转发展农业适度规模经营实施意见的通知［EB/OL］.http://www.chuzhou.gov.cn/art/2009/12/12/art_73100.html，2009-09-14.