义务教育均衡发展任重道远

■朱永新

2010年，是义务教育均衡发展的关键之年。

年初，温家宝总理在全国人大所作的《政府工作报告》，在教育五大主题中再一次明确提出大力推进义务教育的均衡发展。《国家中长期教育发展和改革规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）中，更是明确地把义务教育均衡发展作为今后十年的最重要的任务之一。

义务教育均衡发展成为本届政府关于教育问题最庄严的承诺，也是这次《教育规划纲要》的主旋律。《教育规划纲要》旗帜鲜明地把“促进公平”作为国家的基本教育政策，这是前所未有的，也在一定程度上宣告了从20世纪80年代开始我们实际上存在的效率优先、兼顾公平的教育政策的终结。《教育规划纲要》明确提出，教育公平是社会公平的重要基础，教育公平的关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。在战略目标部分，《教育规划纲要》还特别强调了教育的普惠性，要求全面建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，实现基本公共教育服务均等化。

温总理的报告和《教育规划纲要》，都为义务教育均衡发展绘制了进度表，这就是，再用十年的时间，到2020年，要在全国范围内基本实现义务教育均衡发展的目标。

我认为，用十年的时间实现教育均衡发展，是一个非常鼓舞人的愿景，对于推进社会公平和进步有着非常重大的意义。同时，这也是一项任务非常繁重的工作，如果我们不能够充分认识工作的难度，不能全力以赴推动这项工作，十年光阴转瞬即逝，到那时我们就会失信于民。

总体来看，由于我国经济发展的不均衡以及某些地方政府在教育资源配置的过程中经常盲目追求“锦上添花”的倾向，致使目前我国义务教育发展不均衡的现象还比较严重，主要表现在五个方面。

一是义务教育的区域发展不均衡。中、西部教育落后于东部教育。调查表明，中、西部与东部生均预算内教育事业费一项的差距就非常大。由于投入不足，中、西部教育在教育发展水平、“两基”普及、师资力量、校舍建设以及家庭教育支出等方面都落后于东部教育。如2008年，上海市小学生的生均教育经费是13016.14元，贵州省为1852.96元；初中生的生均教育经费，上海市为15473.62元，贵州省则为2310.83元。小学生生均预算内公用经费，上海市为3179.68元，江西省则为363.74元。

二是义务教育的城乡发展不均衡。从城乡对比来看，近年来全国教育经费预算约60%用于义务教育，其中投入农村义务教育的只有35%左右。教育存在明显的城乡“二元结构”。城市和农村教育的硬件及软件相差很大，尤其是教师队伍的质量有很大差异。最近看到国家教育质量监测中心对50个县的调查数据，质量差异之大，让我非常吃惊。他们把数学学习成绩分为四种水平，在不同的水平上，城市与农村、不同的省份、不同的县区，差异非常之大。如农村小学四年级学生在“水平一”的数量上远远大于城市，而城市学生在“水平四”的数量上则远远大于农村。中、西部与东部地区的学生也存在类似差异。不同区县的教育差距则更大：其中四年级学生在“水平一”的比例差异竟然达到87个百分点，成绩最好的区县在“水平一”的学生数量比例只有1.1%，而成绩最差的区县在“水平一”的学生数量比例高达88.4%。学校之间也有比较大的差距。这些数据看起来可能有些枯燥，但数字背后的事实是值得我们关注的。在解决了中、西部与农村的教育硬件设施以后，如何推动教育质量的提升，应该成为今后几年工作的重点。

三是义务教育的学校之间发展不均衡。在同一座城市，学校间也存在很大差距。在有一些地方，这种差距并不亚于城乡之间、地区之间的。

四是义务教育的群体发展不均衡。社会的不同群体在教育上拥有完全不同的教育资源，相对来说，弱势群体接受优质教育的机会比较少，尤其是农村的女童、城市的外来务工人员子女、特殊教育系统的肢残智残人群等，在教育上处于相对不利的地位。

五是义务教育的类型发展不均衡。公立教育和民办教育、正规学历教育和非正规非学历教育的发展不够协调，各类教育间比例不合理。如学前教育的普及率只有48%左右，在许多省（区、市），学前教育经费只占教育总经费的1%左右。再如，全国民办小学4846所，只占全国小学总数的1%；民办中学4571所，占全国中学总数的5.7%；具有颁发学历文凭资格的民办高校只有89所。在我国，真正的民间资本并没有进入教育领域，假民办已经成为民间教育资本进入的一个重要障碍。同时，我国重高等教育轻基础教育、重普通教育轻职业教育、重正规学历教育轻非正规非学历教育的情况比较突出。

造成义务教育发展不均衡的主要原因，是我们的教育资源配置不合理。首先，由于我国各地的经济社会发展不平衡，经济社会发展的不平衡造成对教育的投入相对差距很大。其次，从20世纪80年代开始，我国的公共教育政策基本上是走一条效率优先、兼顾公平的道路。从中央政府到地方政府，大家主要的工作重点是强化重点学校、示范学校，更多的是“锦上添花”，而不是“雪中送炭”，所以，区域之间、城乡之间、学校之间的差距拉大了。

推进义务教育均衡发展的责任在各级政府。《教育规划纲要》中提出，“教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平”。所以，应该明确各级政府的责任，建立义务教育的国家标准，制定推进义务教育均衡发展的评价指标体系以及按照年度推进的工作计划。

为此，在今后十年中，我们必须自觉地通过以政府为主导的方式配置公共教育资源，推进义务教育的均衡发展。主要有五个任务，这就是努力促进区域均衡、城乡均衡、校际均衡、人群均衡、类型均衡。区域均衡和城乡均衡的目标是尽快缩小中、西部与东部之间以及城乡之间的教育差距；校际均衡的目标是努力办好每一所学校，尽快提升薄弱学校的办学水平，缓解择校的压力；人群均衡的关键是关注弱势群体子女的教育问题，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学，同时，要切实解决外来务工人员子女平等接受义务教育问题，保障残疾儿童青少年受教育权利等；类型均衡的重点是强化政府在义务教育阶段的责任的前提下，注意发展民办教育，保障义务教育的多元化和多样化需求。

这里，我特别讲一下外来务工人员子女上学难的问题。应该说，这是困扰很多地方政府的一个难题，也是困扰外来务工人员的一个重要问题。教育公平是社会公平的基础，为所有的孩子提供相对均衡、相对优质的教育一直是我们的教育梦想。全国每年大约有1.5亿农民进城务工，他们的子女受教育的问题自然就成为一个非常现实的、重要的问题。

这和我国经济的快速发展与教育相对滞后有一定的联系。尤其是在广东、江苏、北京、上海等这些外来务工人员相对集中的区域，外来务工人员子女接受教育的难度就更大。我曾经在苏州市工作过，仅苏州一个城市每年就有20多万外来务工人员子女需要接受教育，建学校就需要一个相当长的周期，所以说难度非常大。

很多地方政府也有一个现实的忧虑，就是担心产生就学性移民，以进城市的好学校为主要目的的打工者随之产生。所以，一些地方政府设置了外来务工人员子女就学的前置性条件，如需要有两年的稳定工作，需要符合计划生育政策，需要有稳定的住所等。

这些本来应该在户籍所在地享受义务教育的孩子，教育经费没有得到相应转移，部分地方政府相对来说积极性不是很高。

国家明确要求按照以流入地为主的原则来全面解决外来务工人员子女就学问题。我觉得需要国家从政策上给予一些特殊的支持。比如，对地方政府实行外来务工人员子女的专项经费补助，或者采取“就学券”的方式，让外来务工人员子女凭“就学券”到学校免除学费。

从根本上说，要解决这个问题，关键是要办好农村的学校，因为学校教育有差距、资源配置不合理，家长就会有让孩子往更好的学校去的冲动。所以，办好农村学校、办好农民家门口的学校，把最好的教育资源往农村转移，这是解决就学性移民问题的根本措施，也是化解外来务工人员子女就学难的根本途径。同时，各级地方政府应该充分认识到，这些外来务工人员子女就是今后的城市新市民，他们的素质直接影响今后的城市风貌，所以为他们提供优质的教育，本来也是地方政府的重要职责。

利用互联网技术，进一步合理配置教育资源，也是推进义务教育均衡发展的有效途径。随着信息化时代的发展以及互联网的普及，我们应该尽快建立全国统一的教育资源平台，把最好的教育资源免费向公众开放、向学校开放，让农村地区、弱势群体都可以利用网络来获得最好的教育资源。