台州市长潭灌区项目建设与管理模式探究

喻华阳

(台州市黄岩永宁江治理工程指挥部,浙江 黄岩 318020)

1 问题的提出

长潭灌区位于浙江省中部沿海的温黄平原,受益范围包括台州市下辖的椒江区 (椒南)、黄岩区、路桥区、温岭市和临海市的沿江镇共5个市(区),是台州市的政治、经济、文化中心。

2007年灌区总人口达257.78万,工业生产总值478.78亿元,农业生产总值36.62亿元,国内生产总值993.75亿元。灌区总土地面积23.333万hm2(350万亩),设计灌溉面积7万hm2(105万亩),实际灌溉面积6.9513万 hm2(104.27万亩),主要以种植水稻为主,并兼有蔬菜、果林等经济作物,是浙江省大型灌区之一,也是主要的商品粮生产基地。

灌区以长潭水库为主要水源,水库于1964年建成,总库容7.32亿m3,正常库容4.38亿m3,兴利库容3.85亿m3,是一座以灌溉为主,结合防洪、发电、供水等综合利用的大型水库。长潭水库的建成一定程度上解决了温黄平原的需水问题,为温黄平原的经济发展提供了重要的基础保障。

但随着灌区所辖区域城市化程度的不断提高,经济的快速发展和城镇生活用水的急速增长,大量的水库优质水源被挤占,据分析预测,2010年灌区内的工业和城镇生活用水将比目前增加1.07亿m3,在水资源总量有限的情况下,势必导致水资源的紧缺,最终将严重阻碍灌区经济的发展。同时,灌区渠道及渠系建筑物已运行40多年,且灌区建设滞后,设施配套不齐,建筑物老化破损严重,已无法满足灌区现代化建设的需求。因此,如何科学而有效地组织和推进灌区建设,通过工程措施,缓解水资源紧缺现状已成为灌区建设与管理的重要课题。

2 灌区项目建设与管理现状

2.1 灌区主要水利设施状况

长潭灌区水利设施主要由骨干水源工程、骨干输水工程及其配套建筑物组成。

骨干水源工程有大型水库1座,即长潭水库,总库容7.32亿m3;中型水库4座,分别为湖漫水库 (总库容0.35亿m3)、秀岭水库 (总库容0.204亿m3)、太湖水库 (总库容0.245亿m3)和佛岭水库 (总库容0.173亿m3);以及小型水库25座、小山塘126座。

骨干输水工程及其配套建筑物有总干渠,总长3.85 km,配套建筑物主要有水闸2闸、倒虹吸1座;干渠共2条,总长50.44 km,其中江南干渠长15.485 km,设计流量45 m3/s,主要配套建筑物有水闸5座,隧洞1个,渡槽1座。江北干渠长39.29 km,设计流量5 m3/s,主要配套建筑物有水闸9座,隧洞1个,倒虹吸1座;支渠共3302条,总长4343.89 km,主要配套建筑物有水闸146座,箱涵27个,设计流量1～10 m3/s。

全灌区99%的渠道均利用天然河道,由于管护投入不足,河渠普遍淤积,导致过水断面缩小,过水能力下降,灌排均达不到设计要求,故需进行河渠疏浚和边坡保护。配套建筑物大部分建于20世纪五六十年代,历经40多年的运行使用,老化破损情况均十分严重,故急需对其进行更新改造。

2.2 灌区项目规划与建设状况

为有计划地做好大型灌区续建配套项目建设工作,2000年台州市水利局根据水利部农水 (1999)459号文《关于开展大型灌区续建配套与节水改造规划编制工作的通知》要求,由台州市水利水电勘测设计院编制完成了《台州市长潭灌区续建配套与节水改造规划》,并经水利部水规计[2001]514号文批复,规划的主要工程建设内容有:灌区骨干渠道工程配套改造总长2258.68 km;灌区骨干渠道建筑物工程配套改造分水建筑物144座、交叉建筑物25座、交通建筑物43座、泵站4125座、隧道1座;灌区排水骨干工程干沟改造2条、护坡总长49.11 km、水闸3座。

长潭灌区于1998年度首次列入国家大型灌区续建配套与节水改造项目计划,并按照水利部批复的规划要求,先后分3期展开了灌区续建改造项目的建设工作。通过近8 a的努力,累计完成投资6046.88万元,其中中央资金2000万元,地方配套资金4046.88万元。

一期项目总投资1548万元,完成渠道衬砌改造4.46 km,河渠整治 52.12 km,改造中型水闸 6座及低产田216.667hm2(3250亩);二期项目总投资1237.31万元,完成渠道衬砌改造0.912 km,改造渡槽1座;三期项目正在施工,概算总投资2998.88万元,建设内容为:衬砌改造渠道6.055 km、衬砌隧洞180m、更换闸门2扇、改建渠道管理房250 m2、改造渠道排水闸10座以及灌区信息化建设。

灌区通过近8a的续建改造,新增灌溉面积216.667hm2(3250亩),改善灌溉面积4万hm2(60万亩),灌区的灌溉水利用系数有了进一步提高,灌区防灾、综合生产能力和水生态环境得到了明显的改善,但随着社会经济的快速发展,水资源的供需矛盾日趋紧张,为有效缓解水资源的供需矛盾,灌区续建配套改造项目建设任务仍将十分艰巨。

3 灌区项目建设与管理存在的问题

3.1 体制不顺,导致项目规划不全

长潭灌区位于温黄平原,设计灌溉面积为7万 hm2(105万亩),受益范围涉及台州市下辖的椒江区、黄岩区、路桥区、温岭市和临海市共5个市 (区),受益人口达257.78万,是浙江省大型灌区之一,这样一个跨区域的大型灌区,至今尚未建立灌区管理委员会来协调跨区域工作。现行的管理模式为:灌区的调度运行由台州市水利局负责统一调度;总干渠及江南干渠总长19.33 km,由长潭水库管理局自行负责管理;江北干渠及其余渠道等均由所在地县、市、区政府会同水利部门管理;长潭水库管理局隶属于工程所在地黄岩区政府管理。

由于管理单位过多、权责不明,跨区域的事务又没有一个综合协调单位,造成受益大家抢要、义务相互推诿的现象。这在长潭灌区续建配套改造项目规划和建设过程中体现得更为明显。长潭灌区作为大型灌区,按照规划总投资,全灌区可包装项目62950万元,但由于上述体制的原因,在2000年上报的规划中漏落了许多本应列入的项目,8a来长潭水库管理局按照自行管理权限仅上报立项三期项目,且均为不上规模的小项目,全灌区累计完成投资仅为6046.88万元,只占规划总投资的9.6%(见表1)。

表1 台州市长潭灌区续建配套节水改造项目投资完成情况 万元

3.2 机制不灵,造成项目建设滞后

按照灌区管理范围的划定,长潭水库管理局在分管的总干渠和江南干渠范围内,根据工程续建改造的需要进行上报立项,并分三期立项建设,期间历经了8a建设,总长3.85 km的总干渠及总长15.485 km的江南干渠,仅累计完12.107km的改造任务,尚有1/3渠道仍处在20世纪60年代的土坡状态,存在较为严重的漏水现象。根据规划要求,干渠改造项目可以一次性上报立项争取国家资金支持,那么长潭水库管理局为什么要将工程分期实施且又没能全面完成改造任务,其主要原因有二:一是体制原因。所涉及改造项目的地方配套资金筹集困难,按受益区比例分摊等协调工作均需要分管市长参加,且投资越大难度越大;二是机制问题。长潭水库管理局上报立项的项目,由长潭水库管理局自行组织实施,涉及其他县、市、区的项目,要么工程所在地县、市、区不知道能争取立项的信息、要么处于无人管理的状态,就是项目立项后也存在着政策处理难、组建专业项目建设管理班子难的问题。因此,虽然灌区建设历经8 a努力,但建设进度滞后,建设步子较慢。截止2008年累计完成干渠、干沟改造衬砌12.107 km,仅占规划总数的1.68%;累计完成土方工程89.61万m3,仅占规划总数的11.76%(见表2)。

表2 台州市长潭灌区续建配套节水改造项目规划建设内容及完成情况表

4 灌区建设与管理模式构想

思路决定出路,体制决定机制。永宁江干沟改造原本是长潭灌区续建配套改造工程之一,但在永宁江治理二期工程开建以来,一直将其作为护岸项目,一路按建设程序审报,历经5 a履步维艰,直至转换思路后,目前已成功得以立项建设;长潭灌区现行不顺的管理体制,决定着灌区项目规划不全、灌区项目建设滞后的命运。以至在水利部水规[2001]514号文批复的 《台州市长潭灌区续建配套与节水改造规划》报告中,遗漏了灌区内许多可在规划中列入的建设项目,错失了国家对大型灌区建设给予财政扶持的良好机遇,使长潭灌区国家6.295亿元的规划总投资,仅立项完成投资0.6046亿元,占规划总投资的9.6%,除永宁江干沟改造工程需投资1.5亿元外,尚有4亿多元投资额可通过规划修编进行包装立项。

因此,面对当前国家加大基础设施投入,拉动内需的大好机遇,很有必要通过灌区管理体制的创新,实行灌区项目规划一盘棋,在原规划修编过程中,做大、做细灌区建设项目,将温黄平原规划内的黄岩城区排涝工程、双龙引水灌溉工程、栅岭汪隧洞排涝工程等列入灌区续建配套规划,进行包装立项,分期组织实施,以减轻地方财政压力,加快灌区建设步伐。

4.1 建立灌区管理决策协调机构

长潭灌区是一个跨区域、跨水系的大型灌区,为决策、协调灌区建设与管理重大事项,加快灌区建设步伐,综合全国各地大型灌区管理的成功经验,建议建立市级灌区管理决策协调机构。

(1)机构名称:台州市长潭灌区管理委员会。

(2)机构性质:管理委员会为临时决策协调机构;内设办公室、项目办为常设机构,全民事业单位。

(3)机构职责:决策灌区建设和管理过程中的重大事项,协调灌区内各县、市、区之间水系、水域矛盾;协调灌区内水利建设项目资金分摊和筹集;负责项目前期工作,对灌区内水利建设项目实行统一规划、运作包装;统筹安排灌区内项目建设资金,落实由各县、市、区负责做好相关项目的政策处理工作。

(4)机构组织形式:台州市长潭灌区管理委员会为灌区临时最高决策协调机构,主任由市政府分管市长兼任,副主任由市水利局分管领导兼任,成员由灌区各县、市、区分管领导兼任;内设办公室、项目办,为常设机构。办公室负责管委会的日常工作,项目办负责灌区项目建设前期工作;下设台州市水利建设有限公司,为国有企业。负责组织灌区内水利项目建设管理工作,作为独立法人进行建设项目融资。

4.2 组建灌区项目建设管理机构

在理顺长潭灌区管理体制,实行灌区项目建设规划一盘棋的基础上,必须创新项目建设管理方式,依据水利管理体制改革的要求,推行灌区建设项目管理集约化,使灌区项目建设管理在统一、有序、高效的轨道上运行。为此,建议在建立台州市长潭灌区管理委员会的基础上,组建灌区项目建设管理机构。

(1)机构名称:台州市水利建设有限公司。

(2)机构性质:为国有企业,由台州市长潭灌区管理委员会和台州市水利局管理。

(3)机构职责:负责组织灌区内所有水利项目的建设管理工作;作为独立法人进行项目建设融资;协助灌区管委会项目办做好灌区项目前期工作;开展灌区以外水利项目的代建业务。

(4)机构组织形式:台州市水利建设有限公司,是台州市长潭灌区管理委员会的直属单位,并受管委会和市水利局的双重领导和管理;公司内设办公室、工程部、财务部、经营部。办公室负责公司日常管理工作、工程部负责项目前期准备和项目建设管理工作、财务部负责公司财务和融资工作、经营部负责对外联系和项目代建业务承接工作。

4.3 加强灌区项目建设管理

灌区续建配套项目的建设实施,是提高灌区效益、优化资源配置的直接手段,是灌区可持续发展的重要物质基础,也是管理单位生存的立足之本,为此在组建灌区项目建设管理机构的同时,必须加强灌区项目建设管理工作。

(1)统一规划,分期实施。根据长潭灌区跨区域管理的特点,对灌区的续建配套项目建设,必须实行统一规划,要紧紧抓住当前灌区规划修编的大好机遇,将灌区范围内所有遗漏的项目通过规划修编入 《台州市长潭灌区续建配套与节水改造规划》,报上级相关部门批准后,由各项目区根据财政状况分期申报立项,并由灌区项目建设管理机构分期统一组织实施,以实现灌区项目规划、建设一盘棋,提高项目建设管理水平和管理效率。

(2)实行“四制”,确保质量。在项目实施阶段,所有建设项目都必须按照项目建设程序,严格实行项目法人制、招标投标制、合同管理制、施工监理制。通过完善项目法人制度,落实项目建设责任主体;通过规范招标投标制度,合理降低工程投资;通过强化合同管理制度,明确工程参建各方的权利和义务;通过实施建设监理制度,提高工程施工质量,从而确保灌区项目建设目标的全面实现。

5 结 语

长潭灌区是浙江省大型灌区之一,是台州市农业重要的基础设施,是农业生产的主动脉,在台州市经济社会发展中具有举足轻重的地位和作用。然而,随着改革开放的不断深化和灌区经济的不断发展,灌区现行的管理体制和运行机制所造成的政事不分、政企不分、管理不顺、运转不灵、设施老化、建设滞后等问题越来越突出,在很大程度上制约了灌区续建配套改造项目的建设进程,影响了灌区经济的发展。

为加快灌区续建配套改造项目的建设步伐,紧抓当前国家加大基础设施投入,扩大内需的大好机遇,用足中央大型灌区续建配套改造项目的相关政策,通过创新灌区管理体制和管理方式,实行灌区项目规划一盘棋,推行灌区项目建设集约化,不失为当前长潭灌区项目建设与管理的有效途径,建议引以重视并付诸实施。