浅议食品安全企业责任

王晓莉

近年来，我国食品安全事件频繁发生，形成社会的不安定因素不仅给国内消费者带来了危害，也给我国的食品国际贸易带来不利的影响。2008年1月30日日本从中国进口的水饺在食用后发生中毒事件，引起了中国和日本的政府及人民高度关注。2008年8月，人造“新鲜红枣”流入乌鲁木齐市场，消费者过量食用，造成血小板减少，酿成急性大出血等直接身体危害。2009年1月22日，三鹿“三聚氰胺奶粉”更将食品安全的矛头指向了企业。食品安全作为社会公共安全的重要组成部分，关系到社会稳定和国计民生，到底谁应对其负责？本文带着这个问题，探讨了欧盟、日本、美国等发达国家和我国在食品安全中企业责任的相关法规，期望能为我国食品安全改革提供建议和借鉴。

1 欧盟食品安全法规中责任的规定

作为世界上最为先进的国家的联盟，欧盟在食品安全中已经建立了较为完善的法律法规体系，它的一些做法为世界上其他国家提供了参考和借鉴，由此引领了世界各国食品安全改革的方向。

欧盟在食品安全中倡导的是“从农田到餐桌”的全过程控制，强调食品安全的可追溯性及消费者的知情权和食品安全政策的透明度。作为公共管理的重要方面，食品安全是考验欧盟政府执政能力的重要方面，充分发挥企业的权利和义务也是欧盟食品安全立法的重要内容。在标志着欧盟近代食品安全改革基本法的178/2002（EC）法规中对食品和饲料经营者的责任主要包括4个方面的内容：

（1）对于其怀疑有问题的食品或饲料，应立即通知主管机构，如果产品已经到达消费者手中，应立即召回，并告知召回的原因。

（2）有责任传递食品和饲料安全的相关信息，建立完善的追溯体系。

（3）在食品和饲料存在风险的情况下，应向主管机构通报相应的风险措施，并与主管机构合作，减少食品安全风险。

（4）应与主管机构合作，避免食品和饲料可能或者已经引起的风险。

从这几方面也体现了欧盟“从农田到餐桌”的管理理念，而对于企业做出食品安全责任的同时也强调了“主管机构”在食品安全中的责任，欧盟在178/2002（EC）法规中同时成立了负责食品安全评估和管理的独立机构——欧洲食品安全局（EFSA），同时规定了EFSA相应的责任。也就是说，欧盟对企业食品安全责任是与政府的责任相辅相成的，只有政府与企业相辅相成，才能实现食品安全的有效管理。

在178/2002（EC）法规的框架性要求下，欧盟在其他食品安全的法规中也提出了企业在食品安全中可操作性的要求。例如在欧洲议会及理事会2004年4月29日颁布的关于食品卫生852/2004/EC号法规中，第2章就食品生产、加工和销售的所有阶段的企业应对自身经营的食品安全负责，包括进行食品安全知识的培训、采取食品安全控制措施（如建立HACCP体系）、应按照主管机构的要求进行注册和批准等。与此同时，也规定了主管机构应在向企业提供技术咨询和行政服务中的责任。

2 日本对食品安全企业责任的规定

日本在《进口加工食品自主管理指南》中明确规定了食品进口商在食品安全中应承担的责任，明确了食品进口商应作为第一责任人，确保在原材料、制造与加工、保管、运输等各个环节，必须达到同日本国内相同的卫生安全水平。在食品通过口岸进入日本境内后，在食品的保管、运输、分配等环节，应避免食品受到污染。同时对食品召回和销毁也作了明确规定。该指南颁布的依据是日本《食品卫生法》，而实际上，在日本食品安全的基本大法——《食品卫生法》里，对于食品企业的责任已经有了明确的表述：食品企业应确保食品加工各个环节的清洁卫生；食品企业禁止销售可能会引起健康风险的食品；食品标签应能为消费者提供正确的信息；企业应同时配备相应的检测技术和设备；食品企业应具备具有食品安全专业技能的人员。

而日本食品安全中企业的责任也是建立在日本完善的食品安全管理制度和集中的食品安全政府管理机构的基础上的。日本食品安全相关的管理部门主要是日本厚生省（MHLW）和农林水产省（MAFF），厚生劳动省主要负责管理食品的流通领域，进口食品的检测，农林水产省主要负责食品的生产环节，负责食品的生产、加工、农业投入品的使用。为了打破各部门条块分割,加强政府对食品安全问题的统一协调和管理,2003年6月日本出台了《食品安全基本法》,并依据此法律于2003年7月1日成立了食品安全委员会(Food Safety Commission),由其统一负责食品安全事务的管理和风险评估工作。日本关于食品安全的法律以《食品卫生法》为核心，此外还有《食品安全基本法》(Food Safety Basic Law)、《农药管理法》(Agricultural Chemicals Regulation Law)、《植物防疫法》(Plant Quarantine Law)、《家畜传染病预防法》(The Law for the Prevention of Infectious Disease in Domestic Animals)、《屠宰场法》(Abattoir Law)、《家禽屠宰商业控制和家禽检查法》(Poultry Slaughtering Business Control and Poultry Inspection Law)等。

作为食品和农产品以进口为主的国家，日本在进口食品的监管方面承担很大的社会压力，特别是近年来进口食品急性中毒事件频发，给日本国内消费者带来很大恐慌，引起社会的不安定，日本此次颁布《进口加工食品自主管理指南》也正是在建立国内食品安全管理和国际贸易的大背景下进行的。

3 美国有关食品安全企业的责任要求

美国食品安全体系的基础是：强有力的、灵活的、建立于科学基础之上的联邦法律和州法律，以及食品企业所必须承担的生产安全食品的法定责任。美国政府对食品安全高度重视，食品和药品管理局（FDA）、美国农业部（USDA）、美国国家环境保护局（EPA）在食品安全的各个领域各司其职，食品企业也被赋予法律责任，生产安全的食品。

作为一个高度法律化和崇尚自由的国家，美国的食品企业在食品安全事项中参与度非常高。美国在食品安全政策及决策中重视预防和以科学为基础的风险分析，在美国，许多食品安全的风险分析都由企业完成，政府机构负责对企业提交的资料进行评估。美国程序法令规定，在制定新规定和修改现行规定之时，管理机构都必须采用公开和透明的方式。管理机构不但允许而且还鼓励相关企业、消费者和其他人员积极参与相关规定的制定和修改。在被赋予食品安全权利的条件下，企业履行食品安全责任的意识非常高。如果企业认为政府管理机构在食品安全管理机构存在异议，都可以将其诉诸法庭，具有较强的能动性。

4 我国在食品安全管理中企业责任的规定

从我国1995年实施的《食品卫生法》，2006年实施的《农产品质量安全法》到2007年颁布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，都已经对食品企业作出了规定。但是从目前我国食品安全出现的问题来看，目前的管理体系存在一些问题，主要表现在：

（1）我国的食品企业在食品安全管理中大部分处于被动的状态，目前大部分食品安全的监管主要由政府部门推动，对企业的约束以处罚为主要手段，政府管理部门和企业主要扮演了“警察与小偷”的角色。由于缺乏企业特别是中小企业的参与，很多食品安全管理的制定缺乏科学性和可操作性，如欧盟的许多食品安全管理措施是由生产企业提出的。这对于将所有的生产企业，特别是中小企业纳入食品安全管理的框架下非常重要。与欧盟相比，我国的食品生产企业更为分散和小型化，而管理部门对食品企业的管理重点往往集中在当地一些大型企业中，一些分散的中小企业管理力度不大，而引起食品安全问题的，往往是这些处于管理盲点的中小企业。借鉴欧盟的做法，对加强我国食品生产企业的管理将有一定帮助。

（2）在食品安全管理中，权利和义务是相辅相成的。纵观欧盟、日本、美国在食品安全责任的规定中，不仅明确了企业的责任，也同时规定了食品安全主管机构的责任。而我国食品安全管理法律法规中对于政府管理部门的责任和违反措施没有明确的规定，企业没有享受到食品安全的权利，在履行责任方面难免会存在消极的心态。

（3）发达国家近年来在食品安全管理的一个共同点是建立了集中的管理部门，作为社会公共安全的重要组成部分，而我国在过去十几个部门“齐抓共管”的体制存在漏洞，需要协调和统筹。在《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》颁布之时，国务院专门成立了食品安全“领导小组”，力图改变这种局面。

（4）建立透明的食品安全监管机制。从欧盟、日本、美国的食品安全管理来看，透明度是食品安全管理的金线。而从最近爆发的食品安全事件来看，公众的恐慌也主要来自信息的不畅通，而由此影响社会的稳定。统一、透明、有效的技术法规体系不仅有助于食品安全相关措施的实施，也将有助于加强消费者对食品安全的信心。

（5）建立社会诚信机制。目前食品安全问题很多是由于缺乏诚信产生的，例如食品标签混乱、企业条码滥用的现象，这与一些不法生产者投机取巧有一定关系，也暴露了政府管理部门的管理漏洞和缺陷。本着向纳税人负责和服务的原则，政府管理应侧重于为企业提供科学技术咨询，帮助企业建立有效食品安全管理体系，从一个管理者转向服务者。

5 结论

建立和完善食品安全制度，维护消费者安全和社会稳定是企业和政府共同的责任。欧美日等发达国家食品安全管理的经验表明，政府在食品安全管理中应更多地发挥技术咨询和服务企业的角色，充分发挥企业在食品安全政策中的能动性和积极性。政府管理部门和食品生产企业应共同承担食品安全的责任。