论我国普通高中教育的法律规制

余雅风

（北京师范大学教育学部,北京 替换为 100875）

论我国普通高中教育的法律规制

余雅风

（北京师范大学教育学部,北京 替换为 100875）

我国普通高中教育具有法律规制的必要性与可行性。在当前公共教育体制改革中,普通高中教育中的高中教育经费及条件保障、入学与收费、文理分科与学业评价、高中教师的身份与聘任、高中学生的受教育权与惩戒等都是亟待立法规范的重点问题。作为面向大众的基础教育,普通高中教育具有显著的公共性。必须以公共性作为普通高中教育立法的基本价值,以《教育法》为依据,制定专门的普通高中教育部门法。针对我国普通高中教育需要规范的重点问题,设计相互协调、统一规范的包括以政府投入为主的经费投入及保障制度、公平导向的高中招生制度、与素质教育及人的全面发展要求相适应的评价制度、分类管理的教师聘任合同制度、政府资助为主的普通高中学生资助制度、普通高中教育问责制度在内的法律制度体系。

普通高中教育;法律规制;立法;法律制度

普通高中在整个国民教育体系中起着承上启下的重要作用,它是高等教育的基础,其发展不但影响着中等和高等教育结构,而且对国民素质的培养和提高有着基础性地位和作用。然而,由于缺乏法律的规制,高中教育领域出现了较多的问题,并引发了社会的普遍关注。现代社会中,教育的发展不能不依赖法律的保护、促进和协调,普通高中教育也不例外。认识普通高中教育法律规制的意义以及当前普通高中教育领域存在的问题,探析当前公共教育体制改革过程中普通高中教育发展中的不确定因素及争议问题,研究普通高中教育立法的价值与规范重点和途径,就成为一个必须深入探讨的课题。

一、我国普通高中教育法律规制的必要性与可行性

改革开放 30年,中国社会已经发生了巨大变化。社会多元的利益主体、义务教育的基本普及和高等教育的迅速发展、人们对教育需求的提高、激烈竞争的世界经济格局,都要求完善现代国民教育体系,培养更多高素质创新人才。这不仅对我国普通高中教育提出了挑战,也对我国教育法制建设提出了要求。

（一）我国普通高中教育法律规制的必要性

1.普通高中立法是保障教育目的实现、促进学生全面发展的必然要求。在我国基本普及九年义务教育和高等教育加快发展的背景下,高中教育在创新人才培养和国家建设中承担着特殊的使命。《教育法》第五条规定,我国的教育目的是培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。对于个人来说,高中教育阶段是人生观、价值观形成的关键时期,也是一个人的兴趣、习惯、独立性、责任感培育和形成的关键时期。作为学制的一个重要阶段,普通高中在把我国沉重的人口负担转化为人力资源优势、更好地为经济社会发展和人的全面发展服务中承担着特殊的使命。这种使命的达成,不能不依赖法律的保护、促进和协调。1999年中共中央《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》规定实施素质教育,要造就有理想、有道德、有文化、有纪律的、德智体美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人。近些年来虽然一直在强调实施素质教育,但在高考指挥棒之下,素质教育只是一种空谈。要扭转这种局面,制定较为科学的高中教育的学业标准并且用法律的形式加以保障就显得十分必要。

2.普通高中立法是解决普通高中教育存在的诸多问题、促进高中教育发展的必然要求。由于缺乏明确的发展方针、规划和立法的规范,普通高中教育出现了诸多问题,严重制约了普通高中教育质量的提高和创新型人才的培养。主要表现在:（1）投入保障机制尚未健全,资源配置具有明显的区域差距,区域发展严重不均衡。中西部农村地区普通高中发展整体上非常薄弱,普及率较低,学校办学条件和教育质量与东部地区普通高中相比具有显著差距。（2）办学体制单一,利用社会力量和非公共财政资源举办普通高中不够充分。民办高中数量小,学生少,教育质量低。这也导致普通高中教育资源十分短缺,办学经费严重不足,相当一部分学校达不到办学标准,学校普遍班额过大。（3）质量观和评价制度不科学,实施素质教育的环境不够宽松。教育教学一切为了高考的现象比较严重,人才培养模式单一,学校类型单一,办学缺乏特色。文理分科教育难以实现学生全面发展的教育目的。（4）忽视高中教育的公共性,致使高中教育成为国民教育体系的“瓶颈”。在入学制度、收费制度、学校数量与规模等方面[1]表现出较大的公平性的缺失。

3.普通高中立法是健全教育法制、实施依法治教的必然要求。2007年《国务院批转教育部国家教育事业发展“十一五”规划纲要的通知》,明确提出加快完善中国特色社会主义教育法律体系。随着法制国家建设的深入,我国已形成由 7部教育法律、10多部行政法规、70多件现行有效的行政规章以及地方性法规和规章组成的教育法律体系,为依法治教提供了有力保障。《教育法》第十七条规定:国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。目前,我国义务教育、职业教育、高等教育都相应有《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等法律加以规范,学前教育、特殊教育有《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》、《特殊教育学校暂行规程》等行政法规、规章加以规范。法律是由公权力强制执行的普遍性行为规范,具有其他任何政策措施所难比拟的强制、约束及规范作用。然而,非常遗憾的是,唯独在整个国民教育体系中起着承上启下重要作用的普通高中教育却呈现了法治空白,严重影响、制约了普通高中教育的发展。

（二）我国普通高中教育立法的可行性

1.国家相关政策为普通高中教育立法提供了政策平台。我国正处在法制化高速发展的阶段,国家的依法治国战略以及依法治教、依法治校方针的落实,为普通高中教育立法创造了良好的社会环境。随着义务教育的普及和高中教育的迅速发展,高中教育已从过去的精英教育转变为培养基本的公民素质和公民精神的大众教育,高中教育也转变了过去简单的选拔甄别功能,转变为以培养“全人”为目标的教育。在这样的社会背景下,中共中央、国务院1999年在《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出:“要在确保‘两基’的前提下,积极发展包括普通教育和职业教育在内的高中阶段教育,为初中毕业生提供多种形式的学习机会。在城市和经济发达地区要有步骤地普及高中阶段教育”,以对高中教育的发展提出要求。同时,国家教育行政部门制定了相关政策,以引导和规范高中教育发展,如教育部 1999年的《关于积极推进高中阶段教育发展的若干意见》、2005年的《关于统筹管理高中阶段教育学校招生工作的通知》、2007年的《关于建立健全高中阶段教育学校招生工作机构的通知》等,为普通高中教育立法搭建了平台。

2.中国法制的不断完善为高中教育立法提供了技术支持。立法技术是制定和变动规范性法文件活动中所遵循的方法和操作技巧的总称[2]。它对于使立法臻于较高的水平,使立法成为科学的立法,能正确调整社会关系和准确、有效、科学地反映立法者意志有重大意义。肇始于 20世纪 70年代末期、与改革开放同时起步的法制重建,是“法治”理性战胜“人治”观念的思想解放果实,并开启了一个波澜壮阔、延续至今的“立法时代”。截至 2008年,中国现行有效的法律为 229部、行政法规近 600部、地方性法规 7 000多件,形成一个以宪法及宪法相关法、刑法、民商法、行政法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法等七大法律部门为骨架,以各种不同层级的法律法规规章为血肉的现代法制大厦。法律体系的逐步完善,也是我国立法技术日臻成熟的过程。2006年新修订的《义务教育法》就得到了社会的普遍赞誉。

3.国外及地区的相关立法为我国提供了可资借鉴的经验。从国外来看,大部分国家的高中教育都有相应的法律来规范。一些国家高中教育属于义务教育,由义务教育法加以规范,如:英国、美国、德国、比利时、荷兰、新西兰等。一些国家高中教育属于非义务教育,有的国家专门制定了规范高中教育的法律,如日本《学校法》第四章“高级中学”专门就高级中学的目的、目标以及高级中学的课程、修业年限、入学条件、教员等事项做了规定。有的国家则在其教育法中规定了高中教育的条款,如瑞典,其教育法中有关高中教育的条款,分别就高中教育的主要目标、成绩评定、学生的毕业、学习年限、课程设置、入学与择校等多个方面作了明确的规定。这些国家的普通高中立法及司法实践可以为我国立法提供可资借鉴的经验。

二、公共教育体制改革中普通高中教育立法规范的重点问题

由于缺乏法律的约束,普通高中教育的问题和矛盾正在不断凸显出来,一些问题已经严重影响到社会公平以及和谐社会的建设。这些问题与矛盾,既是亟待普通高中通过立法解决、协调的突出问题,也是需要普通高中立法明确的重要法律制度。

（一）高中教育经费及条件保障

目前,我国高中阶段教育没有明确的发展方针、战略和规划,高中教育经费及条件也缺乏法律和相关制度的保障,导致普通高中教育经费投入总量不足,经费投入存在区域间、城乡间、校际不均衡;民间资本投资普通高中教育意愿不强等问题[3]。一方面造成普通高中教育资源十分短缺,学校办学经费严重不足,在有限的教育经费中,人头费占绝对大部分,公用经费比例狭小;相当一部分学校达不到基本的办学标准,普遍负债严重。另一方面,历史形成的重点高中与非重点高中的校际差距以及各地社会经济发展差距造成校际发展不均衡,使得普通高中优质教育资源成为制约高中阶段学生入学的瓶颈,不均衡的发展条件又再度拉大了校际差距。经费的缺乏以及高中教育发展的不均衡,还导致学校乱收费、高收费、学校收取高额择校费等问题。

（二 ）入学与收费

在我国,高中教育虽属于非义务教育,但按法律面前人人平等的宪法精神,学生获得接受高中教育的机会应该是公平竞争的前提。然而事实上,貌似公正的中考在实际招生过程中,并不完全以中考成绩为录取学生的惟一标准,缺乏有效规范与监督的择校模式、保送模式、指标生模式、特招模式,使高中入学机会平等问题引起了社会各界的广泛关注。依照《普通高级中学收费管理暂行办法》的规定,接受高中教育的学生向学校交纳学费,学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例由省级人民政府确定。在收费制度方面,按照教育部的要求,公立高中在完成本年度招生计划的前提下,可以招收一定数量的择校生,但必须严格“限人数、限分数、限钱数”。这种对部分学生收取学费、部分学生收取择校费的方式,形成了双轨制的教育成本分担形式。尽管“三限”政策对高中收费行为作了约束,但乱收费、高收费行为仍然屡禁不止。

（三）文理分科与学业评价

文理分科是将教学课程分为文科和理科让学生作出选择后分别进行教育。作为教育部公开向社会征求意见的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》二十大问题之一,“高中取消文理分科的必要性和可行性”引发了分与合的激烈争论。当前,我国高中教育在高考指挥棒下成了应试教育的机器。在这样的条件下,文理分科并不是一个简单的分与不分的问题,它涉及各地教育传统、课程与教学改革状况、课程内容调整,社会及家长的接受程度、舆论氛围的营造、内外环境的改善[4],特别是学生评价制度改善这一根本性问题等因素。简单取消是否能够实现高中教育的目标?如何使我们的高中课程具有时代性、选择性,使课程内容与社会进步、科技发展和学生经验有机联系?可否并如何建立让学生自己制订学习计划的制度、学生选课指导制度和学分制度?高中教育的学业评价如何改革才能推进并适应高考制度的变革?这些都是高中教育立法不得不考虑并加以解决的问题。

（四）高中教师的身份与聘任

我国普通高中属于非义务教育,作为非义务教育阶段学校的教师,《教师法》确认了其专业人员的地位,但普通高中教师的法律地位并不明晰,其薪酬、福利应由谁负责支付或保障,法律并无确定性规定,特别是高中教师划分为编制内与编制外的现实情况下,薪酬、福利的保障就存在较大的差异与问题。在《教师法》空泛的教师聘任制原则下,在普通高中教师的聘任上,亦存在由学校、政府与教师法律关系不确定的问题,学校、教育行政部门、教师的合同权利与义务、高中教师的考核及考核标准,以及违反合同后的法律责任都缺乏相应的规范。特别是在大力倡导教育均衡发展、师德建设的时期,作为非义务教育阶段、由学校自行聘用的教师,在行政命令下实施的教师流动、有偿补课与家教的禁止,都缺乏明确而有效的合法性依据。而由于高考指挥棒的作用,学生、家长、学校、社会等对高中教师的评价一切用分数来衡量,对高中教师的职业倦怠起着催生作用,强势课程与弱势课程悬殊的地位以及编内教师与编外教师的身份差异使高中教师地位面临内部分化。

（五）高中学生的受教育权与惩戒

学生享有《教育法》规定的学生的权利和义务。作为非义务教育阶段学校的高中学生,其特殊法律身份决定了其享有与义务教育阶段学生不同的权利与义务。但我国现行立法并未明确高中学生的权利与义务,导致其权益难以得到有效保护。受教育权是《教育法》规定的学生权利,但由于缺乏法律的保护性规定,高中学生的受教育权缺乏有效的保障。例如,一些学校为追求高升学率而以“末位淘汰制”、“末位留级制”等各种名义剥夺学生在本校的学习权;虽然我国教育行政部门对高中收费标准作了限制,但对于家庭贫寒的学生,学生资助制度的缺乏,不断攀升的学费、杂费、住宿费等高额费用,导致其失去了平等竞争的机会;学校撤、并使寄宿制高中成为高中学校的重要形式,学生安全问题的频发使学生安全受教育权难以实现。根据《义务教育法》的规定,义务教育阶段的学校“对违反学校管理制度的学生,学校应当予以批评教育,不得开除。”惩戒既是教育学生的必要手段,也是维持学校教育教学秩序的重要管理措施。在学校教育中,惩戒具有其合理性。必须明确高中学校可以采取的惩戒措施及实施惩戒的程序,既保证教育目的的达成,又保证不侵害学生的合法权利。

三、普通高中教育立法的基本价值与地位

教育立法是现代国家教育发展的一个重要特征。在许多发达国家,当教育问题关系到国家的根本利益时,它们都无一例外地求诸法律,法律就成了保证、巩固、促进和发展教育的一项基本措施。对普通高中教育的法律规制,必须以高中教育的公共性为基本立法价值,系统、动态地考虑和设计。

（一）公共性:高中教育立法的基本价值

教育的公共性是指教育涉及社会公众、公共经费以及社会资源的使用,影响社会成员共同的必要利益,其共同消费和利用的可能性开放给全体成员,其结果为全体社会成员得以共享,直接使个人受益、间接使社会受益的性质[5]。普通高中教育是以高中阶段的学生为对象,广泛地以全国、全社会的规模,提供高中教育的机会,设立教育的机构来进行的。其目的是在机会均等的原则下,适应个人的能力,尽可能丰富多样地实现公民的教育福利。正如日本中央教育审议会于 1991年 4月发表的咨询报告《关于应对新时代的教育诸制度的改革》所述:“今日的高级中学已经不是像从前那样只有一部分被选拔出来的人就学的中等教育机构,而是受完义务教育的几乎所有的人都就学的国民性教育机构,是在完成初级中学的基础上,广泛进行普通教育和专门教育的中等教育机构。[6]随着我国教育的发展,高中教育国民性、大众性的性质日益凸显。2003年,我国新修订的《普通高中课程方案 （实验）》明确指出:“普通高中教育是在九年义务教育的基础上进一步提高国民素质、面向大众的基础教育。”在全球化、信息科技急速发展及当今日益多元化的社会中,高中学校教育的功能亦不限于向高一级的院校输送人才,或是只聚焦于学生测验成绩,其国民性、大众性的性质日益凸显。由于在高中学校内实施的教育事业本身具有公共的性质,因此,高中学校也具有不容置疑的公共性。

在当前市场机制引入教育领域的过程中,由于衡量成功高中学校的标准或者是其在教育市场中的绩效,或者是升学率,使得市场机制中的高中学校注重追求可被测量的方面,而忽视教育这个特殊领域中一些极为重要的其他方面,如合作精神,全人培养,扩大了强势群体与弱势群体之间的距离所导致的社会不公正和社会分裂;市场所具有的不确定性有可能导致非公办学者将承担较大的市场风险,如果没有相应的激励措施,民间资本难以引入;高中教育的市场化运作,很可能最终受益的仍是那些有能力支付的社会阶层,经济富裕的家庭有可能从教育资源中获得更多的益处,但对于家庭处境困难的学生,可选择性仍是一个遥不可及的目标。另外,高中教育的市场化运作赋予办学者更大的自主权,也给学校追求“营利性”预留了空间,如果缺乏规制,高中教育的目标就难以保证,甚至出现公共性危机。

教育立法是国家权力机关依照法定职权并通过法定程序,创制教育法律和其他规范性文件的活动,是《教育法》所要促进的目标价值法律化的过程,是公众意志的具体体现。公共性作为高中教育的最基本特性,既是分析高中教育立法乃至政府活动的基本性质和行为归宿的一个重要分析工具,也是评判高中教育立法的基准性价值,是高中教育立法分析的基本理念和核心精神。因此,确保高中教育的公共性就成为高中教育立法的基本价值和逻辑起点,教育公共性所体现的合理性、公益性、公平性以及公开性同时也为高中教育立法提供了一般思维范式和四个方面的分析维度[7]。

（二）普通高中教育立法的地位与设想

普通高中教育立法的地位是指普通高中教育立法在教育法律体系中与其他相关立法的关系以及普通高中教育立法的效力等级。目前,我国已初步形成以宪法确立的基本原则为基础,以《教育法》为核心,以教育部门法和行政法规为骨干,以教育规章和地方性法规、规章为主体的有中国特色社会主义的教育法律体系,为依法治教提供了有力保障。在我国教育法律体系中,《教育法》是教育基本法。依照《教育法》第十七条关于“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”的规定,高中教育属于学校教育制度中的中等高级教育阶段。

在我国现阶段,必须通过专门的立法来规范普通高中教育。一方面,从现行立法来看,高中阶段教育属于非义务教育,对高中属于非义务教育的规定,决定了高中教育的经费来源以及政府、家长和学生个人所享有的权利与应该承担的义务与义务教育阶段不同,必须通过不同的立法加以规范。另一方面,从我国现状来看,实行高中阶段义务教育还存在诸多问题,如处于社会主义初级阶段我国经济尚不发达、地区差距极大的社会现实下,义务教育延长至整个高中阶段后可能带来的社会现象与经济承担力问题;我国宪法和劳动法保障的公民 16岁即享有的劳动权利与义务教育的冲突问题等。而且,从国际视野看,发达国家和地区由于经济和社会发展的需要,大部分普及了高中教育,但不一定实行 12年的义务教育。高中阶段未实现义务教育的国家都通过专门立法规范高中教育。因此,本世纪初期,我国普通高中教育还需要制定专门的法律法规来保护、促进和协调。

从我国现行法律体系考虑,应考虑专门的普通高中教育立法。一方面,我国现行《教育法》没有有关普通高中教育的规定,由于《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等法律都是专门立法,为保证教育法律体系的协调、系统与完整,在《教育法》修订时也不宜专门规定普通高中教育。另一方面,我国尚未制定学校法,由于我国现行法律是按照学制来加以规定和制定的,学校法的内容势必形成与现行法律的重复与交叉,学校法的制定与颁布实施必然形成极大的立法成本,将普通高中教育立法纳入学校法加以规范的可能性较小。与《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等部门教育法律的地位相适应,普通高中教育立法应属于我国教育法律体系中的教育部门法,与《教育法》是母法与子法、教育基本法与教育部门法的关系。因此,普通高中教育立法应以《教育法》为依据,其效力等级应在《教育法》之下,其规定不得违反《教育法》的原则与规范。

一个值得注意的问题是,目前是制定一部法律还是通过行政法规或部门规章来规制普通高中教育。由于我国事业单位改革尚在进行当中,作为事业单位的学校,特别是作为非义务教育的高中学校,其办学体制、教师身份、教师与政府和学校的关系、政府与学校的关系还具有不确定性,因此,制定一部法律的时机尚未成熟。可以考虑制定普通高中教育行政法规或行政规章的方式,保护、促进和协调普通高中教育的发展。从学校运作的基本要素考虑,普通高中教育立法应至少包括五个方面的内容:

（1）普通高中教育的性质与目标,包括:高中教育宗旨及教育目标;高中学校的性质;办学主体及办学形式和类型;高中学校的设立、变更、终止的条件和程序;普通高中阶段学校章程等。

（2）普通高中教育经费与条件保障,包括:经费投入与教育经费保障;学校规模;学校设施设备及标准;学生收费标准及办法;社会捐资办学的规范;普通高中学生的助学标准及助学形式;班级编制等。

（3）普通高中教育的课程与教学,包括:课程设置 （包括设置的主体及设置具体内容）及教师任用标准与学生学习要求;教科书的编制及选用;教学与教师教学评价;学生学习评价模式与评价体系等。

（4）普通高中学校的管理,包括:政府及教育行政部门对于普通高中教育的职权;学校组织机构设置及职责 （包括办公室、教务处、教研组、图书馆、家长会等的设置及职责）;校长的任用及考评;学生的入学和毕业条件;学生管理与惩戒;教师聘任及其职责、考核;寄宿制高中安全管理等。

（5）普通高中教育的监督与法律责任,包括:对普通高中教育的司法监督、行政监督、社会监督;政府、教育行政部门及其工作人员、学校、教师的法律责任。

四、普通高中教育立法的规范建构

教育的公共性作为现代教育立法的基本价值和逻辑起点,不但为教育立法提供了一般思维范式和分析维度,而且也构成了教育立法的目标价值。教育立法是教育的公共性目标价值具体化为法律规范的过程。必须将这一价值全面地具体化为规范法律关系主体权利义务的行为准则,才有可能形成完善的责任机制的规范基础,教育的公共性目标才有可能达成。为维护普通高中教育的公共性,保证普通高中教育目标的达成,必须针对我国普通高中教育需要规范的重点问题,设计相互协调、统一规范的法律制度体系。

（一）以政府投入为主的经费投入及保障制度

基于高中教育的公共性,国家必须对普通高中学校和学生提供经费支持,以保证学校教育质量,同时保证具有潜能的学生能进入学校学习。因此,确立普通高中教育的经费以政府投入为主的体制。义务教育年限是一个国家通过立法或政策强制规定的。在终身教育背景下,世界各国义务教育逐渐向学前教育和初中后教育阶段延伸,义务教育年限由主流年限基准点的 9年开始逐步加长也便成为一个国际性的趋势[8]。在 1999年出版的《教育概况:1998年经合组织 （OECD）指标》发布的有关教育信息中可以发现,OECD成员国大部分普及了高中阶段教育[9]。虽然普通高中教育在我国属于非义务教育,但从高中教育的定位与功能看,政府有责任强化自身在高中教育上的职责,促进高中教育均衡、协调、高质量地发展。

同时应确立民间资本进入高中教育的鼓励制度。普通高中教育投资具有周期性长、平均收益率低等特点。对民间资本来说,如果政府的鼓励措施不到位,投资普通高中教育就缺乏吸引力。当前我国在民办学校发展过程中,一律采取“不得以营利为目的”的制度安排,事实上挫伤了民间资本投资教育积极性,导致民间资本投资教育意愿不强[10]。

（二）公平导向的高中招生制度

公共教育的内涵在于公平,它面向的是整个社会成员而不是少数的精英阶层。与经济组织的效率或利益价值、追求个人效率最大化的本位主义和自利性本质不同,教育以实现公共利益为宗旨。可以看到,教育的公共性强调的是社会公共利益与社会公平。要解决高中阶段教育的“瓶颈”现象,首先要改革高中招生制度,为受教育者提供平等的入学机会。以分数为惟一标准的现行高中入学制度具有较大的缺陷,而其他相关招生模式由于缺乏规范也有失公平。2001年教育部颁布的《基础教育课程改革纲要 （试行）》指出,要“建立促进学生全面发展的评价体系。评价不仅要关注学生的学业成绩,而且要发现和发展学生多方面的潜能”,并且“继续改革和完善考试制度”,“完善初中升高中的考试管理制度”。目前,首先必须建立学生全面发展的综合素质评价模式。在此基础上,规定配套的管理制度和措施,例如规范的考评制度、严格的档案制度、有效的民主参与制度以及权利救济制度等。

（三）与素质教育及人的全面发展要求相适应的评价制度

教育的公共性首先体现的是教育直接促进人的发展的功效。要科学评价高中教育,坚决反对“唯高考论”。现实中许多地方政府以高考升学率作为教育政绩,作为衡量高中教育质量的惟一依据,许多学校也因此片面注重升学率,为高考而教育。这种做法直接导致了素质教育无法顺利推行和实施,或者流于形式。从教育学的角度看,中学教育应让学生在德、智、体三方面全面发展。要建立与素质教育及人的发展相适应的普通高中的评价机制,首先必须从立法上确立普通高中的课程设置,加强高中教育的基础性、综合性,提倡高中课程的多样化和选择性、人文素养,强调活动课程,从学生的经验出发组织课程以及改进课程评价方法,使课程更加有利于学生养成具有独立性、积极性、创造性的个性和人格。

（四）分类管理的教师聘任合同制度

教师所从事的活动决定了教师职业的公共性,必须建立公共的教师聘任合同制度。教师聘用合同是指政府相关职能部门和 （或）学校为实现国家和社会的公共教育目标,依据教育政策和法律,与教师通过协商的方式,在意思表示一致的基础上所达成的协议[11]。由于我国高中教育属于非义务教育,高中阶段教师的法律身份亦有别于义务教育阶段的教师,与学校以及教育行政机关的法律关系也不同。公立高中教师是接受国家和学校的委托,严格按照法律法规以及学校教学计划实施教育教学活动的主体,其与学校签订的聘任合同应为行政合同,教师的权利与义务应通过立法、合同加以规范。民办高中教师与学校签订的聘任合同应为民事合同,其权利与义务主要通过与学校的聘用合同确立。为保证民办学校教师的积极性和教育质量,应将教师资格和教师职务晋升纳入统一的政府管理之中。

（五）政府资助为主的普通高中学生资助制度

弱势补偿是教育公共性的应有之意。高中阶段教育与义务教育和高等教育相比,尚缺乏对贫困学生的资助制度,导致学生受教育机会的缺乏保障。必须建立以政府资助为主,各级财政共同分担的高中学生资助制度,对因贫困所致的社会弱势群体实施补偿。高中学生资助应与其他层次教育资助体系协调一致,符合各地教育和经济发展的实际情况。普通高中学生资助应将农村和城市的贫困学生全部纳入资助范围,提供的资助应能够基本解决其学费、生活和住宿等费用。资助形式可以分奖励性资助和补助性资助[12],前者侧重对品学兼优的学生进行资助,后者主要是对家庭经济困难学生的资助。

（六）普通高中教育问责法律制度

教育的公共性还体现为教育促进整个社会发展的责任与功效。作为非义务教育,普通高中教育办学体制与义务教育相比具有复杂性,如收费和择校可能引发的乱收费问题、学生评价与推荐可能引发的偏失问题、高中学校招生与选拔引发的权力腐败问题以及学校发展不均衡、教育质量不高等问题。为维护普通高中教育的公共性,必须确立不同类型问责主体的法律地位,规制问责主体的权力与权力行使的程序以及高中学校在问责中的权责,明晰不当问责的法律责任以及责任者的法律责任。在保障办学自主权的基础上,使高中学校能够充分应对不必要干预,同时又使其行为及行为效果受到合理的审查与监督,从而有效规范高中学校行为,维护社会公益和利益相关者的合法权益,促进高中教育的良性化改革和发展。

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【责任编辑:王建平】

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1000-5455（2010）06-0021-07

2010-08-16

北京市教育科学“十一五”规划 2007年度重点课题“规范学校运作的法律研究”（AHA07122）

余雅风 （1963—）,女,浙江江山人,教育学博士,北京师范大学教育学部副教授、博士生导师。