论“行业自主”的标准化体制与竞争规制

罗海林

(西南政法大学研究生部,重庆 400031)

·经济探求·

论“行业自主”的标准化体制与竞争规制

罗海林

(西南政法大学研究生部,重庆 400031)

标准作为当代社会和经济发展的重要技术基础之一,是维护市场秩序和推进技术进步的重要手段,是现代化、规范化和专业化的基石。我国旧的标准化体制已经不能适应现象发展的需要,应建立适应市场竞争的“行业自主”的标准化新体制。然而在这一新体制下,“行业自主”的标准化规制可能带来限制竞争行为,应充分发挥标准化的积极作用来保障市场秩序和促进经济发展。

标准化;行业自主;市场竞争;竞争规制

工业社会是标准社会,市场经济的规模发展也是建立在标准化的基础之上的。标准,这种看不见的秩序充斥着我们的生活,深刻地影响和塑造着这个社会。遗憾的是如此重要的秩序安排在我国却未随着市场经济的发展而及时的调整和改进,从而对市场竞争产生了不利的影响。因此,我国对既有的标准化体制亟待进行改革。本文就以标准化改革为切入点,重点探讨了标准化体制改革与市场竞争这一重要问题。

一、标准化体制改革:从“政府主导”到“行业自主”

标准化体制是指标准化活动开展的组织方式、管理方式和运行方式的总称。标准化体制是标准化活动有效开展的组织和制度保证,它通过规范国家、行业以及企业之间的关系,明确各自的职能来组织全国标准化活动的开展。标准化工作管理体制是标准化体制改革的重心和关键,也是本文所要阐述的主要问题。

1.我国标准化体制之缺陷

我国标准化体制的基本架构是由1989年4月1日开始实施的《中华人民共和国标准化法》所确立的。标准化体制最主要的特点可以归纳为“政府主导”或“行政主导”。这种带有计划经济印迹的体制在如今已经弊端百出:第一,单纯依靠政府办标准化,体系不完善,难以适应市场经济发展。面对经济和技术不断变化和发展的今天,灵活性和适应性都较差。第二,企业主体作用体现不足。由于我国标准化体制的政府主导色彩,即使是有积极性的企业,主体作用也发挥不够。本为丰满和个性化的企业标准逐渐形式化、空洞化,干脆变成了国家标准或行业标准的简单拷贝。企业的标准化活动异变为纯形式主义的东西。第三,强制性标准问题困扰企业。我国强制性标准较多,客观上妨碍企业根据自己的情况和市场需求选择适应自己的企业标准。第四,强制性标准的执法问题没有解决。既然是强制性标准就必须进行严格的监督和检查。但是标准化行政主管部门毕竟不是司法机关,其强制能力或执法力度的有限是显而易见的。因此,强制标准很难做到“有法必依”。第五,地方标准客观上有成为地区间经济活动壁垒的可能。地方标准在实践中往往被有意或无意地用作地方保护主义的“法宝”。这对于建立全国统一的大市场来说显然是不利的。从国际上看,美国早就是自愿标准体制。邻国俄罗斯也从认为由强制性标准向自愿性标准体系过渡,实现与国际惯例接轨,实现与国际、欧洲标准的趋同一致是俄罗斯标准化的必由之路。

2.“行业自主”的标准化体制之简析

无论从世界标准化发展趋势还是结合我国国情,许多研究者都认为自主的行业主导型模式将是我国标准化体制改革的必由之路。具体来讲,应从以下四个方面改革。第一,结合实际合理界定标准化各方的权利义务和组织关系,特别是正确认识政府的有限职权,调整标准化管理机构,建立起政府对标准化工作的宏观管理制度。第二,行业协会本应是社会中介组织,是由独立的经营者所组成的为保护和增进全体成员的共同利益为目的的非营利性组织。但我国长期以来把它们分别划归业务行政部门去管,仍然没有跳出部门管理的框架,很难实现真正意义上的行业管理。因此要提升行业协会的地位,保障其经费,发挥行业协会在标准化中的主导作用。第三,重视标准化民主建设,重视和发挥企业界、技术机构和消费者的作用。第四,在以上基础上尽快修订完善标准化法律法规,重构我国标准化体制。

结合中国的实际,我们应看到“行业自主”的新体制也可能面临着诸多问题。这与我国行业协会的生成有关。我国行业协会的生成途径主要有四种:第一种是体制内生成。即由政府转变职能,由政府行业主管部门组建行业协会,在政府的授权或委托下,承担部分行业管理职能。第二种是体制外生成。即由企业自发组成本行业协会进行自律管理。第三种是体制内外结合生成。既是在政府的直接倡导和大力培育,又是在各类相关经济主体的自愿加入的基础上产生的。第四种是法律授权产生。其中,第一种生成途径的行业协会最多。因此,现在所谓的由“政府主导型”向“行业自主型”转变所针对的主体主要是前述第一种体制内生成的行业协会。

然而不论体制内还是体制外的行业协会,其主要问题仍是“非政府组织的政府性”和“非营利组织的赢利性”,以至于被人们形象地称为“五子登科”:戴着市场的帽子,舞着政府的鞭子,坐着行业的轿子,拿着企业的票子,供着官员兼职的位子。在此基础上所建立起来的“行业自主型”的标准化体制只能成为政府权力的延伸和市场发展的累赘。因此,我国标准化体制的改革必须以行业协会的改革为前提。

二、“行业自主”的标准化体制与市场竞争

标准化一般是指在经济、技术、科学及管理等社会实践中,对重复性事物和概念,通过制定、发布和实施标准,达到统一,以获得最佳秩序和社会效益。建立在统一原理、简化原理、协调原理和最优化原理上的标准化以追求统一为实质。追求统一适用的标准与追求自由多元为实质的市场竞争天性背道而驰。然而在时序上作为市场竞争前提安排的标准化对市场竞争的影响是举足轻重的,这又决定了二者的密切联系。以下重点探讨“行业主导”型的标准化体制与市场竞争的关系。

1.标准化:市场竞争的双刃剑

标准化对市场竞争是一把双刃剑:一方面,“得标准者得天下”,标准化有利于市场竞争;另一方面,标准化对市场竞争也有许多限制性影响。标准化事实上是在设立市场壁垒,通过对一些不必要的技术指标和原料的标准化设定,提高了市场参加者的竞争成本,这不利于中小企业在市场竞争中的生存和发展,进而减少了大企业所面临的竞争威胁,最终降低了市场的充分竞争程度。世界级领先企业是通过标准的推出节奏控制着市场竞争和游戏规则。技术标准的本质意义不是技术,而是权力。标准的运用不是针对产品和用户的,而是针对竞争对手和协作厂商的。

法律所要关注的不仅在于避免标准化在客观上对市场竞争的限制作用,更在于规制利用标准化破坏市场公平竞争的行为。

2.“行业自主”的竞争性的标准化体制

一方面,从法律性质上来讲,标准是一种协议,是各方达成的关于标准化对象共同使用和重复使用的合同。另一方面,标准与知识产权日益紧密结合,后者作为标准要素最重要的部分——技术要素而被纳入标准之中。在网络条件下,由于兼容性和互补性的需要,使以知识产权为基础的标准越发陷入个体利益(知识产权私有)和公共利益(知识产权的公共品属性)的冲突当中。标准的目的在于统一适用,而知识产权的行使方式之一则是许可授权。因此,在标准制定中的所谓协商,实际上是知识产权产品的竞争。因此实际上标准化的起点是从企业自主知识产权开始,标准以商品的形态出现在行业产品的市场中,经过优胜劣汰的竞争机制筛选出最具普适性的优秀标准产品,然后辅之以协商机制,从而最终形成制成标准。当然标准竞争最终还是体现为产品与企业的竞争。这一竞争的目的在于各个参与者都想自己的知识产权更多地融入制成标准中,使这项权利为自己带来更多收益。因此,标准的法律属性和经济属性的互动,为标准竞争提供了根本动力。

欲建立起这种竞争性的标准化体制,当前改革的核心在于标准化权利(力)的重新分配,限制政府的行政权,扩大行业协会的自主权,维护企业的私人产权。其中之核心在于扩大行业协会的标准化权利(力)。

三、“行业自主”的标准化体制与限制竞争

在现有情况下,行业协会和企业主体地位的确立和主体作用的发挥是标准化体制改革的核心。“行业自主型”的标准化体制是我国的现实选择。一方面,标准化体制改革可以利用行业协会发展之机逐步形成一个标准的市场,但是不可避免的是标准竞争与限制竞争的出现。另一方面行业成为了标准化的主要场所和决定者、推广者,从而拥有了主要的标准化权力,这一权力对市场竞争可能具有限制作用。要谨慎处理二者关系。

1.“行业自主”的标准化限制竞争的原因

行业协会形成之原因与目的是维护行业利益,行业利益又是企业个体利益诉求融合的产物,企业之间是存在利益冲突与竞争。行业协会作为企业的自愿联合体,行业利益作为企业利益协商与妥协的产物,这种利益关联性的特征就决定了行业协会及其标准化对竞争的限制作用。行业协会一旦被从事联合限制竞争行为的主体所利用,或行业协会本身试图组织竞争者进行联合限制竞争行为时,行业协会就是竞争者讨论和形成限制竞争协议的天然和隐蔽的场所。而标准化,特别是行业标准化就是行业协会限制市场竞争的主要途径。

2.“行业自主”的标准化限制竞争之展开

如果一个协会推荐其成员使用某些标准,如安全和质量标准,那么它起初并不具有法律重要性。因为成员有绝对的自由遵守或者拒绝这种建议。由于竞争原因和对协会的较强隐形义务,这种自愿政策很快变为成员及同一领域活动的其他经济主体强行接受的正式标准。行业协会标准化限制竞争的表现多种多样,而且较一般的市场限制竞争行为更加隐蔽。

第一,行业标准化限制价格竞争。只要标准化客观上导致价格趋同,即使行业协会本身并没有限制竞争的目的,也有限制竞争的嫌疑。第二,行业标准化限制质量竞争。标准化造就了产品质量的趋同,客观上消解了竞争。第三,行业标准认证程序不合法所引起的限制竞争。行业协会作为认证机构,其主导的标准事实上成为强制性标准。作为同业竞争者,进行相关认证应按照法定程序回避,否则极易导致相关利益者的不当竞争。第四,行业标准化会引发集体抵制。行业协会成员与寻求认证的企业具有竞争关系或利害关系,那么,该行业协会认证的公平性就会受到质疑和其他企业的集体抵制。

3.行业协会标准化限制竞争之法律规制

我国《反垄断法》出台后对行业协会进行了规范。其中第11条规定:“行业协会应当加强行业自律,引导本行业的经营者依法竞争,维护市场竞争秩序。”其后第16条又规定:“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为。”标准是一种协议,也应该适用此项规定。

本身违法原则和合理原则是反垄断法上用以判定具体案件是否涉及垄断时使用的两个重要原则。本身违法原则只须证明该行为曾经发生过,至于它对竞争产生的具体影响和当事人的具体意图,都不需要考虑。合理原则就是对标准化进行利益平衡的过程。

行业协会毕竟不同于一般经营者,反垄断法在对其进行规制时需要制定不同于一般经营者的规范原则,既要有原则性,也要体现一定的灵活性。借鉴国际通行的立法例,在原则上禁止其限制竞争行为的同时,要更多地考虑各种合理因素的存在,适用垄断豁免制度。

此外,对于行业协会的限制竞争行为也应追究一定的法律责任。行业协会不同于一般的经营者,其限制竞争行为的实施往往是由于协会管理不严和成员企图操纵协会利用协会所致,因此,对行业协会的反竞争行为,应同时处罚行业协会、协会负责人、协会成员企业及其法定代表人以及会员驻协会的代表等。

结 语

我国市场经济已经逐步走向成熟,竞争作为法律规制市场经济发展的核心着眼点,其也日益变得多元与复杂。其实,本文最终只是提出了这样一个问题:竞争的法律规制是否应当突破“市场竞争”之局限,对市场竞争背后的那些限制竞争行为又该如何规制?市场竞争亦是诸种竞争博弈的结果,对市场竞争的法律规制固然对维护市场公平具有直接的功用,但是忽视如标准化竞争、招投标竞争、行业协会内部竞争等这些当前的非市场竞争对形成公平有序的市场秩序是不利的。因此本文选择标准化改革这一既涉及行业竞争也事关市场竞争的对象进行分析,意在说明竞争规制的复合性。笔者认为,对这一有待解决的问题进行深入探索将会开启竞争法研究更广阔的视野。

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A

1008-8520(2010)03-0013-03

2010-02-25

罗海林(1985-),男,重庆人,硕士研究生。

[责任编辑:梁桂芝]