对农业工程机械实行牌证管理的思考

■ 娄底市农机局 申忠凡

近几年，农村掀起了基础设施建设高潮，农业工程机械快速增长。而农业工程机械作业的安全监管却是盲区，安全隐患已日趋明显，必须引起政府和相关部门的重视，采取切实措施以加强监管。

1 农业工程机械监管缺失带来安全隐患

今年春节过后，笔者组织娄底市各县市区农机安全监理机构开展农业工程机械现状调查。从初步摸底的情况来看，娄底市现有的农业工程机械主要有挖掘机、装载机、推土机和小型起重机等四大类型，保有量约1000台，其中推土机350台，挖掘机450台，装载机175，小型起重机25台。主要用于开挖土石方、挖掘沟渠、装卸、起重运输，及其他农业、林业、水利等建设。安全事故时有发生。目前，农业工程机械的安全生产没有任何一个部门履行监管职责。除少数操作人员由安监、技术监督或交通等部门组织到个体培训机构培训，获得培训结业证书外，绝大部分是以师带徒上岗，他们没有经过专业培训，没有申请职业技能鉴定，没有取得合法的职业资格证书。这些农业工程机械也没有上户挂牌，没有列入强制保险范围，出现人员伤亡事故没有一个法定部门负责管理上报。操作人员自身安全和社会公共安全都存在较大隐患。2009年下半年，在涟源市斗笠山镇，一位装载机操作员由于操作不当，将小型装载机驶入东风汽车尾部，机手自己致死，装载机全毁。在娄底市境内，近几年发生类似的死亡事故至少有3起。

据了解，农业工程机械这种监管缺失的状态，在湖南和全国绝大部分地区普遍存在。经济不够发达、丘陵山区的娄底市此类机械保有量就达上千台，估计湖南全省可能突破2万台。特别是部分工程机械已列入“农业机械购置补贴产品目录”，有快速发展之势。如此庞大的工程机械大军无序地活跃在农村，其安全隐患令人担忧。

2 农机部门既有责任也有优势担负监管职责

研究现有法律法规,分析政府相关部门职能职责，我们认为，农机部门既有承担安全监管的法定职责，又有履行安全监管的自身优势，应当积极地担当农业工程机械安全监管的社会责任。

（1）农机部门加强农业工程机械安全监管有法可依。《中华人民共和国农业机械化促进法》所称农业机械，“是指用于农业生产及其产品初加工等相关农事活动的机械、设备。”显然，它包括产前、产中、产后的机械设备。农业工程机械主要用于农田开发、土地整治、机耕道路建设等等，无疑是农业生产的产前设备。这也与农业行业标准《农业机械分类》（NY/T1640－2008）中 14个大类之一的“农田基本建设机械”相一致。《促进法》第20、21条已授权农机部门加强对农业机械安全使用的宣传、教育和管理。《湖南省农业机械管理条例》第23条则明确指出:“拖拉机、联合收割机以及其他以动力装置驱动或者牵引上道路行驶的农业机械实行牌证管理，其他涉及人身安全的农业机械实行登记管理。”显然，农业工程机械应当实行牌证管理。2009年和2010年中央一号文件都强调指出，要加强农业农村基础设施建设，大力建设高标准农田，大规模开展中低产田改造，加快大中型和重点小型病险水库除险加固进度，支持农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路建设，加强山洪和泥石流等地质灾害防治，等等。这些都离不开农业工程机械。文件同时强调，要提高农机安全监理能力。因此，农机部门启动农业工程机械牌证管理，与中央一号文件的精神实质完全一致。

（2）农机部门实施农业工程机械牌证管理独具优势。一是农机部门长期以来积累了丰富的安全监管经验。自1986年国务院下发《关于改革道路交通管理体制的通知》后，由公安部门委托，政府授权农机部门对道路上行驶的拖拉机和农用车及其驾驶人进行安全监管。历经20多年的实践，农机安全监理机构积累了丰富的安全监管经验。二是农机部门造就了一支精通专业技术的监管队伍。农机部门作为政府的业务管理部门，专业技术干部队伍不断得到充实和优化。如湖南省就有1万余名农机技术管理干部活跃在全省农村，注视着农业机械的安全生产，他们中绝大部分精通包括农业工程机械在内的各种农业机械的结构性能和安全作业要求。三是农机安全监理机构建立了先进的安全监管网络。湖南全省农机安全监理机构制定了统一、完整的安全监管业务操作规程，开发应用了全省统一的高效、安全、可靠的计算机管理软件，实现了全省网上办公和全面实时监控。全省农机安全监理机构可对包括农业工程机械在内的牌证管理农业机械开展下乡安全监管，既可提高安全生产保障水平，又方便了广大农机手。

（3）对农业工程机械启动牌证管理是对历史、对社会负责。针对农业工程机械快速发展，而目前又没有任何法定部门监管的现状，农机部门主动加强农业工程机械安全监管，启动牌证管理，将为农业工程机械的安全生产作出历史性贡献。体现的是农机部门以人民群众的生命财产安全为重，依法依规积极承担社会责任。这也可大大提升农机部门的社会形象。何况，部分工程机械列入了“购置补贴目录”，它已进入了监管笼子，农机部门对其安全生产监管，责无旁贷。同时，农机部门对农业工程机械实施证牌管理，没有与其他部门发生职能冲突。

3 依法有序推进农业工程机械安全监管

（1）尽快建立健全农业工程机械安全监管办法。农机部门启动农业工程机械牌证管理，虽然有法可依，但是法律法规很不完善。建议我省以《农业机械化促进法》、《湖南省农业机械管理条例》等相关法律法规和政策为依据，制定规范性文件，启动农业工程机械牌证管理试点工作。取得试点工作经验后，尽快修订完善《湖南省农业机械安全监督管理办法》，进一步明确农业工程机械实行牌证管理，为全国统一的农业工程机械安全监管提供先行经验。同时，利用农机部门安全监管方面的优势，争取法律授权或政府委托农机部门对非农业领域工程机械履行安全监管职责。

（2）搞好服务并高起点监控农业工程机械安全作业。一是认真组织培训。按照培训实行社会化的原则，选择办学条件好的培训机构，组织广大农业工程机械驾驶操作人员认真学习理论常识和操作技能。二是严把考试发证关。组织有关专家制定考试科目内容和工作流程，参照大中型拖拉机或联合收割机业务规程，颁布农业工程机械牌证管理细则，高起点从源头把好安全作业关。三是注重宣传发动与政策扶持。通过广泛的宣传服务，加快提高驾驶操作人员的安全意识和职业技能。同时建议国家在农机购置补贴项目实施中，加大农业工程机械补贴力度。四是规范部门行为。由省级财、政物价部门核定实际工作成本、制定考试费标准，防止增加机手负担。同时，由于农业工程机械技术含量较高、结构复杂，培训考试前期投入大，在启动试点工作期间，宜由省农机主管部门统筹布署，以市州为区域整合资源，并以市州为单位统一组织培训和考试，确保有序推进农业工程机械的安全监管。

（3）充分发挥农业工程机械在紧急状况下的特殊作用。农业工程机械实行牌证管理，在一些紧急状况下，能够更有利于政府统一组织调度使用，提高应急处置能力。如在防汛抗旱等各种抗灾救灾中，主管部门掌握了农业工程机械及其驾驶操作人员的信息资源，有利于迅速调配，参与紧急救助。此外，据有关军事杂志介绍，在美国等发达资本主义国家，把农业工程机械列入了战争时期后方运输和工程挖掘的装备，并有专门机构研发管理农业工程机械，能在战争中迅速调集大量的农业工程机械进行紧急抢救、排障、运输等。我们也可进行积极探讨研究，以充分发挥出农业工程机械在特殊状况下的特殊作用。