公共图书馆少儿服务的法律规范问题研究

张 丽 （北京大学信息管理系 北京 100871）

公共图书馆作为面向大众开放的公共服务机构，其服务对象十分广泛，涵盖了各个年龄段、各种职业和各层次文化水平的读者。少儿群体作为公共图书馆的主要读者群体之一，其阅读习惯的培养和对图书馆的用户体验都将影响到图书馆读者群体的发展。因此，各国公共图书馆都非常重视面向少年儿童的图书馆服务，如欧美等发达国家图书馆的少儿服务对象已延伸到刚刚出生的婴儿。

目前我国公共图书馆法正在起草过程中，公共图书馆的少儿服务作为图书馆服务的重要部分应该受到关注，应该在公共图书馆法的具体内容中有所体现。通过制定相关的法律条款来规范图书馆少儿服务，不仅是由公共图书馆的职能所决定的，同时也是公共图书馆义不容辞的责任。

1 我国已发布的关于图书馆少儿服务的文件

我国虽然到目前为止还没有制定《公共图书馆法》，但关于公共图书馆的相关纲领性文件却发布了不少，在一定程度上规范了公共图书馆事业的发展，而且其中个别文件还对公共图书馆少儿服务进行了规范。纵观我国少儿图书馆事业的发展历程，这些文件在某些方面起到了巨大的促进作用。

两个文件的发布推动了我国少儿图书馆事业发展走向高潮，其一是1980年5月26日中央书记处第23次会议通过的《图书馆工作汇报纲领》，其中规定：“中等以上的城市和大城市的区都要设立少年儿童图书馆，县、区、市图书馆都要设立少年儿童阅览室。”[1]同时，以纲领的形式对少儿图书馆（室）的建设提出了希望和要求；其二是1981年7月24日国务院办公厅国办发[1982]62号文件转发的文化部、教育部、共青团中央《关于全国少年儿童图书馆工作座谈会的情况报告》，其中明确提出：“因地制宜，在中等以上的城市和大城市的区，逐步建立专门的少年儿童图书馆。今后凡新建公共图书馆，都必须考虑少年儿童阅读设施的安排。”[2]

以上两个文件明确规定了少儿图书馆的建设要求，引起了各地方政府的重视，在一定程度上促进了少儿图书馆的发展。据统计，70年代末我国只有少数几个大城市有专门的儿童图书馆，共有阅览座席1 600个；90%的公共图书馆没有少年儿童阅览设施，中小学和少年宫、少年之家图书馆（室）的基础薄弱；经过20世纪80年代少儿图书馆的迅猛发展，到90年代末我国已经建立了80所独立建制的少年儿童图书馆，其中包括5个省级少年儿童图书馆，8个计划单列市、副省级城市少年儿童图书馆，43个地级少年儿童图书馆，24个县级少年儿童图书馆[3]。此后，我国又陆续发布了一些重要的纲领性、指导性和规范性文件，如1992年我国参照联合国大会1990年通过的《儿童权利公约》和1990年9月联合国“世界儿童问题首脑会议”通过的《儿童生存、保护和发展世界宣言》而制定的《90年代中国儿童发展规划纲要》 ; 2001年国务院发布的《中国儿童发展纲要（2001-2010）》，中央办公厅、国务院办公厅2000年7月3日颁布的《关于加强青少年活动场所建设和管理工作的通知》等，都涉及了图书馆少儿服务的规范问题[4]。

我国港澳台地区发布的大部分图书馆相关文件也对公共图书馆的少儿服务进行了规范。例如，《香港图书馆规例》第II部分第1条规定：“每间图书馆可划分为成人图书馆及儿童图书馆，而每间成人图书馆及儿童图书馆又可各自划分为借阅图书馆及参考图书馆”[5]。再如，台湾地区的《公共图书馆设立及运营基准》文件在第4部分馆藏发展的第19条中提到：“公共图书馆馆藏兼顾成人、青少年、儿童及特殊读者之需要”，也就是说，公共图书馆应将少年儿童也作为服务对象，并在馆藏布局和建设上加以考虑；第5部分馆舍设备的第25条提到：“公共图书馆得依据读者服务、行政业务及文教活动等功能配置馆舍空间”，这个空间就包括针对少儿开放的图书馆（室）[6]。截至2005年，我国澳门地区还没有颁布自己的图书馆法，唯一一部以图书馆为主要调整对象的法规只有澳门出版品自动呈缴制度，其余针对图书馆的法律文件只有图书馆及其上级单位各自的章程[7]。北京大学硕士研究生钟丽华在其硕士论文中分析了国内外政治、经济和文化因素，认为构建澳门图书馆法的时机已经成熟，图书馆应将少儿服务作为图书馆服务的一部分进行考虑，并针对各类人群提供满意的服务[7]。

2 国外公共图书馆立法中关于少儿服务的规范

国外十分重视公共图书馆的少儿服务，图书馆事业发达的美国早在19世纪90年代就开始了“讲故事”等活动，针对的读者主要是8岁及8岁以上的儿童。其后开展的“图画书”服务，将服务对象的年龄延伸到3-5岁的儿童。但是直到20世纪30年代，这些活动才成为图书馆的常规活动，图书馆才开始尝试为更小的儿童（主要是刚出生到3岁的儿童）提供服务[8]。可以看出，美国图书馆的少儿服务不仅历史悠久而且活动丰富。因为美国没有独立建制的少儿图书馆，因此公共图书馆肩负起了为少儿提供服务的任务，少儿服务成为公共图书馆服务的重要组成部分。例如，美国各州在已经颁布的图书馆标准/指南中都对公共图书馆的少儿服务进行了规范，具体内容详见本文3.2部分。而且除美国外，其他国家，如英国、日本、韩国和印度等，也都在图书馆相关政策法规中对少儿服务进行了规范。

2.1 英国公共图书馆相关法律文件规定

英国是世界上最早建立公共图书馆服务体系的国家，也是最早通过《公共图书馆法》（1850年）的国家。1964年修订通过的《公共图书馆及博物馆法》中规定：“为需要图书馆服务的所有个人提供全面、高效的服务是地方政府的法定（强制性）责任”，其中“儿童、青少年服务和成人服务是英国公共图书馆服务特别强调的两大服务人群”[9]，由此可见公共图书馆少儿服务的重要性。

2.2 日本《公共图书馆振兴计划》

1968-1969年，日本图书馆协会推出了《公共图书馆振兴计划》（以下简称《振兴计划》），并于1970年出版了《市民的图书馆》一书，作为《振兴计划》实施后取得的成果。该书解释了市立图书馆面临的最重要的3项内容，其中第二项内容是“因应儿童的阅读需求，对儿童提供全面的服务”[10]，这是对公共图书馆少儿服务的保障。该书还指出“图书出借服务、儿童服务和全地区性的服务”[10]是公共图书馆的3个重点目标，从中可以看出日本公共图书馆对少儿服务的重视。

2.3 韩国《图书馆法》

韩国的图书馆法制体系比较健全，据李炳穆教授的调查，截止到2005年3月31日，韩国现行的法律包括宪法、法律、总统令、总理令、部门令总计3 886个，其中图书馆专门法就有两个，与图书馆有关的法律法规大约有200多个，约占法律总数的5%[11]。韩国的《图书馆法》最初制定于1963年，此后相继修订了16次并制定了《图书馆振兴法》（1991年）、《图书馆及读书振兴法》（1994年）等。其中，1965年第一次修订的《图书馆法》在第1章总则规定了图书馆设立的目的，将图书馆分为以一般公众为对象的公共图书馆和以特定人群为对象的学校图书馆、特殊图书馆，为青少年提供服务的少儿图书馆（室）就属于为特定人群服务的图书馆[11]。

2.4 印度《哈利亚纳邦公共图书馆法》

印度虽然与我国同样是发展中国家，但印度的图书馆立法却远远走在我国的前面，截止到2002年，印度的29个邦和6个联邦属地①中就已经有11个邦政府颁布了图书馆法。1966年颁布、1989年修订的《哈利亚纳邦公共图书馆法》中明确指出：“联邦委员会要促进面向儿童的图书馆服务的开展”，“图书馆肩负着为其他教育部门提供服务的职能”[12]。少儿服务已经成为印度公共图书馆的一项重要职能。

从国外图书馆相关法律文件中可以看出，大多数文件没有对少儿图书馆服务规定详细的指标，只是概括性地表述了少儿服务在公共图书馆服务中的重要地位，指出公共图书馆设置少儿服务的重要性。而针对少儿服务的具体规定，则主要体现在一些配套性的规范和指南中。

3 国外已颁布的公共图书馆少儿服务规范/指南

《公共图书馆法》作为一部规范公共图书馆事业整体发展的国家法律，不可能为规范面向某一特定人群的服务而使用大量篇幅进行陈述，正如李国新老师所说：“目前是新中国第一次制定图书馆法，而且制定的是图书馆事业的‘基本法’，因此就法律内容来说，只能是阐述基本概念，确立基本原则，建立基本制度，规范基本环节，而难以做到具体入微。”[4]因此，关于公共图书馆少儿服务的具体内容可以通过配套性的文件进行规范。

国外十分重视图书馆的少儿服务，一般在公共图书馆中都设有少儿阅览室，面向少儿提供服务。对于少儿年龄的界定，虽然不同国家的相关规定可能有出入，但大致范围都介于0-18岁之间②。为了指导和规范图书馆少儿服务的开展，很多国际性组织和国家都颁布了相关的标准和指南。下面分别以国际图书馆协会和机构联合会（The International Federation of Library Association and Institutions，简称IFLA）、美国、澳大利亚为例，研究国外相关规范/指南的具体内容。

3.1 IFLA颁布的国际标准

IFLA专门设置了儿童和青少年图书馆委员会（Libraries for Children and Young Adult Section），以协调世界范围内儿童和青少年图书馆的服务工作。1991年，该部门颁布了《儿童图书馆服务发展指南》（Guidelines for Children's Library Service）[13]。这是面向儿童的图书馆指南第一次从其他专业指南中分离出来，并作为一个独立的文件发布。2003年12月，经过4年多的准备，IFLA儿童和青少年图书馆委员会的常务委员们又出版了《儿童图书馆服务发展指南》的最新修订版。该指南强调了图书馆儿童服务的重要性，在仅仅一年半的时间内，被翻译成了15种语言，其中13种能够通过IFLANET（即IFLA网站）方便地获取[13]。

2004年10月12日，IFLA儿童和青少年图书馆委员会又针对青少年颁布了《面向青少年的图书馆服务指南》（Guidelines for Library Service for Young Adults）[14]。这部指南可以看作是《儿童图书馆服务发展指南》的一部配套性指南，主要用来规范图书馆面向青少年开展的服务活动。2007年，该委员会又颁布了针对婴儿和蹒跚学步儿童的《面向婴儿和蹒跚学步儿童的图书馆服务指南》 （Guidelines for Library Service to Babies and Toddlers）[15]，这部指南将儿童进一步细化，将婴儿和蹒跚学步儿童从少儿的范围内抽取出来，并针对这个年龄段儿童的特点制定了适合他们的规范。

3.2 美国公共图书馆的少儿服务标准

美国没有独立设置的少儿图书馆，面向少儿提供的图书馆服务都是由公共图书馆的少儿阅览室开展的，而且很多州都颁布了适合本州公共图书馆情况的标准和指南，以规范和引导面向少儿的服务。

马萨诸塞州对少儿进行了严格的区分，针对儿童和青少年分别颁布了两部标准，即《面向儿童的公共图书馆服务标准》（Massachusetts Library Association Standards for Public Library Service to Children in Massachusetts）[16]和《面向青少年的公共图书馆服务标准》 （Standards for Public Library Services to Young Adult in Massachusetts）[17]。这两部标准是系列性的文件，前者由马萨诸塞州的儿童标准更新分支委员会（Sub-Committee to Update Children's Standards）于1985年起草，1987年正式通过，其后又经过了多次修订[16]；后者作为《面向儿童的公共图书馆服务标准》的配套文件，由马萨诸塞州图书馆协会青少年服务委员会的Ad Hoc青少年标准分委会（Ad Hoc Committee on Young Adult Standards）于1987年颁布，并分别在1994-1997年、2004-2005年间修订出版[17]。

堪萨斯州的《公共图书馆少年儿童服务指南》（Kansas Public Library Youth Services Guidelines）是由州图书馆顾问委员会（State Library Advisory Commission）于2001年6月8日审核通过并发布的，并于2004年6月30日进行了再次修订[18]；

内布拉斯加州的《面向青年人的图书馆服务指南》（Nebraska Guidelines for Young People's Library Service）[19]是2001-2002年间由内布拉斯加州图书馆协会的青少年咨询委员会（Nebraska Library Commission's Youth Advisory Board）起草的，2003年经内布拉斯加州图书馆协会的在校儿童和青少年部门（School Children's and Young People's Section at the Nebraska Library Association ）审议通过并最终对外发布[19]。

这些标准/指南成为指导美国本地图书馆开展少儿服务的重要参照和依据，加之是由各个地区针对本地的实际情况制定的，因此实用性和可实施性都非常强。

3.3 澳大利亚公共图书馆的少儿服务标准

澳大利亚的《昆士兰面向青少年的图书馆服务标准》（Queensland Public Library Standard and Guidelines: Young People's Service Standards）[20]是澳大利亚昆士兰州公共图书馆标准的一部分。昆士兰州公共图书馆标准是由一系列标准共同组成的，包括图书馆管理标准、图书馆员标准、开放时间标准、图书馆建筑标准、流动图书馆设置标准、馆藏保存与剔除标准、馆际互借标准、本地研究型资料收藏标准、参考咨询标准、特殊人群服务标准、技术标准、馆藏目录标准等[20]。其中，青少年服务标准作为特殊人群服务标准中的一部分出现，分别从设备、馆员、馆藏、服务等方面对图书馆少儿服务进行了限定和描述[20]。

3.4 国外少儿服务标准/指南的主体内容分析

通过对国外标准/指南主体内容的分析，可知馆员、馆藏、活动、服务项目、设备、宣传、合作和经费等几个出现频率比较多的因素在各个标准/指南中的具体分布情况（见下页表1）。

从表1可以看出，馆员、馆藏、活动、服务项目的开展是几个标准/指南中共有的因素，设备、宣传、合作和经费等也是非常重要的因素。在配合《公共图书馆法》少儿服务部分制定配套性标准时可以此为参照，并在这些因素的基础上构建适合我国国情的标准框架，大体的构想见表2。至于每个核心指标和其子指标具体内容，则需要经过广泛的调查和现实数据的支撑才能确定。

表 1 国外图书馆少儿服务标准/指南中各影响因素的分布情况

表2 公共图书馆少儿服务立法核心要素设置

4 公共图书馆的少儿服务与公共图书馆立法思考

公共图书馆自身的性质和核心精神决定了它必须为广大少年儿童提供服务，保证社会全体成员能够平等地利用信息和知识。目前，少儿在公共图书馆的服务群体中仍然处于弱势地位，无论是其读者数量还是为其提供的馆藏资源都不能和成人读者相比。从我国的实际发展来看，尽管公共图书馆的少儿服务有了很大的进步，但与发达国家相比还有很多不足，如书籍资源和阅览室的分布没有按照儿童的年龄特征进行严格的区分，少儿服务活动开展得不够灵活，儿童阅读活动中各个环节的专业人员数量少，与图书馆的其他服务相比，人员分配不充分，为低幼儿童开展的图书馆服务几乎为零。

若要少年儿童成为图书馆明天的读者，对其良好阅读习惯的培养至关重要，因此，公共图书馆一定要重视面向少儿的服务。公共图书馆立法是推进图书馆少儿服务的一个契机，它试图通过具有法律效力的文件来规范我国公共图书馆事业的发展。因此，少儿服务作为其中的一个重要环节，应该适当地在公共图书馆立法中有所体现。根据国外已经制定的法律规章和我国公共图书馆事业20年来的发展经验，目前我国完全可以在公共图书馆法制定过程中将已经基本成型的有关少年儿童图书馆服务的两大事项法律化：一是各级公共图书馆必须开展面向少年儿童的服务，设置专门的少儿阅读环境、设施和专业人员；二是中等以上城市和大城市的区应设置独立的少年儿童图书馆[6]。至于对公共图书馆少儿服务的具体规定，则只能通过配套的标准、指南或其他配套性文件辅助完成。

5 结 语

少儿服务在公共图书馆的各项服务中占据着重要的地位，联合国教科文组织1994年最新修订的《公共图书馆宣言》中对于公共图书馆使命有如下描述：“从小培养和增强儿童的阅读习惯”，“激发儿童和青年的想象力和创造力”[21]。这些都是针对公共图书馆少儿服务提出的。

随着我国公共图书馆事业的发展，少儿阅读问题越来越受到关注。2009年4月23日第15个“世界读书日”之际，中国图书馆学会、天津市文化局联合在天津市少年儿童图书馆举办了“全国少年儿童阅读年”的启动仪式，提出了“少年强则中国强”的口号，并将活动的主题定位于“让我们在阅读中一起成长”，在全国范围内倡导青少年阅读活动的开展[22]。

儿童是祖国的未来，培养其良好的阅读习惯是关系我国今后图书馆事业发展命脉的大事。因此，应该重视公共图书馆的少儿服务，并对其通过法律和相关的配套性文件进行规范。

注 释：

① 联邦属地（Union Territory）是印度的一种一级行政区划单位。在印度，“联邦属地”和“邦”的主要区别在于“邦”有自己的邦政府，而“联邦属地”则直接由中央政府管辖。

② 如美国《内布拉斯加州面向青年人的图书馆服务标准》将少儿年龄界定为：从刚出生的婴儿到高中生或是满17周岁的孩子；美国《马萨诸塞州面向儿童的公共图书馆服务标准》将服务对象的年龄界定为：从婴儿到12岁的孩子；《马萨诸塞州面向青少年的公共图书馆标准》将服务对象的年龄界定为：12-18岁的孩子；美国《堪萨斯州公共图书馆少年儿童服务标准》将服务对象的年龄界定为：0-18岁的未成年人；澳大利亚《昆士兰面向青少年的图书馆服务标准》将服务对象的年龄界定为：0-17岁的孩子。

[1]图书馆工作汇报纲领:1980年5月26日中央书记处第23次会议通过[G]//河北大学图书馆学系.图书馆法规文件汇编.保定:河北大学图书馆学系, 1985:222.

[2]国务院办公厅转发文化部等单位关于全国少年儿童图书馆工作座谈会的情况报告的通知[G]//河北大学图书馆学系.图书馆法规文件汇编.保定:河北大学图书馆学系, 1985:252.

[3]刘小琴.我国少年儿童图书馆事业发展概况[J].图书馆工作与研究, 2001(6):69-71.

[4]李国新.中国图书馆立法: 思路、基础与对策[J].山东图书馆季刊,2001(4):6-11.

[5]第132AL 章赋权条文——图书馆规例[EB/OL].[2009-05-10].http://www.highkin.com/html/highkin-4870.html.

[6]公共图书馆设立及运营基准[EB/OL].[2009-05-10].http://www.ncl.edu.tw/public/Attachment/7112810545171.pdf.

[7]钟丽华.澳门图书馆法研究[D].北京:北京大学信息管理系, 2005.

[8]Greene E. Books, Babies and Libraries:Serving Infants, Toddlers,Their Parents & Caregivers[M].Chicago: American Library Association,1991.

[9]英国公共图书馆为何能吸引六成人口[EB/OL].[2009-05-13].http://lygtsg.lyge.cn/showNews.asp?NewsID=1949.

[10]森耕一原.日本公共图书馆的经营:上 [EB/OL]. [2009-05-15] .http://www.tpml.edu.tw/TaipeiPublicLibrary/down .

[11]李炳穆.韩国图书馆法[J].图书情报工作, 2008(6):6-21.

[12]Haryana Public Library Act[EB/OL].[2009-05-10].http://www.india.gov.in/allimpfrms/allacts/830.pdf.

[13]Guidelines for Children's Library Service[EB/OL].[2009-03-21] .http://www.ifla.org/VII/s10/pubs/ChildrensGuidelines.pdf.

[14]Guidelines for Library Service for Young Adults[EB/OL].[2009-03-21].http://www.ifla.org/VII/s10/pubs/Profrep107.pdf.

[15]Guidelines for Library Service to Babies and Toddlers[EB/OL].[2009-03-21].http://www.ifla.org/VII/d3/pub/Profrep100.pdf.

[16]Massachusetts Library Association Standards for Public Library Service to Children in Massachusetts[EB/OL].[2009-03-21].http://www.masslib.org/yss/REVISIONFeb051.pdf.

[17]Standards for Public Library Services to Young Adult in Massachusetts[EB/OL].[2009-03-21].http://www.masslib.org/yss/REVISIONFeb051.pdf.

[18]Kansas Public Library Youth Services Guidelines[EB/OL].[2009-03-21].http://skyways.lib.ks.us/KSL/development/youthservices2004.pdf.

[19]Nebraska Guidelines for Young People's Library Service[EB/OL].[2009-03-21].http://www.nlc.state.ne.us/Libdev/ chguiderevised2002.html.

[20]Queensland Public Library Standard and Guidelines: Young People's Service Standards [EB/OL].[2009-03-21 ].http://www.slq.qld.gov.au/info/publib/policy/guidelines/tenfour.

[21]联合国教科文组织公共图书馆宣言[EB/OL] .[2009-05-12].http://baike.baidu.com/view/1085353.htm.

[22]全国少年儿童阅读年活动启动[EB/OL]. [2009-05-21]. http://book.jyb.cn/rdss/200904/t20090424_266867.html.