发展中国家的国有经济改革

杨 晶 刘静暖 李 茁

[摘要]伴随发达国家国有经济改革，发展中国家针对本国国有经济存在的弊端也掀起了改革浪潮。改革的核心是产权的私有化。实践表明，私有化不是万能的，政府在经济发展中的干预作用不可削弱。国有经济改革的出路不只是私有化，更重要的是理顺产权关系，改革治理结构，提高管理水平。

[关键词]发展中国家；国有经济；私有化；政府干预

[中图分类号]F112.1[文献标识码]A[文章编号]1004-9339(2010)02-0023-04

二战后，广大发展中国家为了振兴民族经济，推动本国工业化进程，掀起了两次国有化高潮。第一次是在20世纪50年代后期到60年代中期，是伴随民族解放运动高涨而推行的改革，属于民族解放运动在经济领域的继续。如对海关、银行、税务机构等殖民企业，以及原殖民者拥有的足以垄断或操纵国计民生的大企业所进行的国有化改革。第二次是在20世纪70年代，在中东产油国收回石油资源主权的斗争取得胜利的鼓舞下，发展中国家掀起了收回自然资源主权的潮流。在这一潮流中，一些国家把实际操纵本国经济关键部门的外资企业收归国有，并使一些矿山资源和农业资源回到本国手中。除了通过国有化没收、征收、赎买外资企业，使之变为国有企业外，许多发展中国家还由政府投资兴建了一大批重点企业和重要基础设施，并逐渐使其成为国有经济的骨干力量。从战后半个多世纪的实践看，各发展中国家国有经济的发展，对于促进本国工业化，振兴、发展民族经济起到了巨大作用。但是随着经济的发展，一些大的弊端也显露了出来，于是各个国家纷纷沿着私有化路径，进行了不同程度的国有经济改革。

一、发展中国家国有经济改革的主因

国有经济的建立和发展，虽然在发展中国家工业化过程中发挥了积极的作用，但是实践证明，国有经济也有许多局限性。尤其是20世纪70年代以来，随着发展中国家工业化程度的提高，市场体系的不断完善，国有经济的弊端日益显现，主要表现在以下方面：

1.高度垄断，限制竞争。在许多发展中国家，政府通过国有经济实现对整个经济活动的干预，以控制国家经济命脉或重要经济部门，从而使国有经济具有高度的垄断性。尽管这种垄断性在对抗外国垄断资本、维护国家经济主权的斗争中，以及在保障社会经济的稳定运行方面发挥了积极作用，但是这种垄断性也产生了许多负效应，表现在：市场经济是竞争经济，只有在激烈的市场竞争中，才能做到优胜劣汰，才能促进社会劳动生产率的提高，从而实现资源的优化配置。但是国有经济的垄断限制了私人企业与国营企业之间的自由竞争，制约了私人资本的发展；不仅如此，在社会经济运行中，国家最重要的职能是宏观调控职能，即制定市场游戏规则、调节社会总供求、引导投资方向、调整产业结构等，然而国家行政机关直接掌管生产资料，垄断许多关键行业的生产经营活动，必然造成国家宏观管理职能的畸变，使其不能很好地履行其应该履行的职能。

2.产权不清，滋生腐败。对于国有资产的产权归属，虽然在许多发展中国家的宪法上被宣布为全体国民所有，可是，这一原则却无法在经济运行过程的各个环节加以贯彻。这是因为，尽管具有公民身份的社会成员在名义上都是社会财产的所有者，但是实际上，由于全民财产不可分割和在传统体制下不可交易、转让的属性，使得任何一个社会成员都不可能拥有一份可以明确辨认并通过支配或出卖等方式实现的所有权；名为“人人所有”的资产，实际上变成了“人人没有”的资产，成为越来越疏远民众，甚至凌驾于民众监督之上的一种物质力量。原来意义上的产权以及它所反映的经济关系在这里已经非常淡化了，这就是经济学上常讲到的“产权虚置”现象。由于产权虚置，再加上发展中国家民主和法制不健全，致使国有企业中贪污腐败、营私舞弊之风盛行。

3.政企不分，目标重叠。作为全体国民的资产的所有权代表，国家负有管理全部国有资产的职能；作为政权机构，国家负有组织整个社会生活的职能；而作为宏观经济的管理者，国家又具有控制和调节全社会经济运行的职能。此外，作为全民族利益的代表，国家还负有国防、外交等方面的职能。在实行国家所有制的情形下，由于政企不分、责权不明，国家作为一个政治经济实体所具有的上述多重功能必然通过各种不同渠道和多个组织机构去控制、影响国有企业的经营活动，从而形成多元化的企业经营目标。例如，国家的劳动就业部门可能把增加就业看作是国有企业的一项重要任务，因而在产业的配置上，更倾向于多发展劳动密集型产业；财政部门则把上缴尽可能多的税收作为国有企业的主要任务；而负责社会福利和协调地区经济发展的部门则可能把稳定物价、收入再分配和援助落后地区看作是国有企业的主要功能。此外，还有些发展中国家从政治角度考虑其他一些政治目标，如摆脱外国制约以实现经济独立和赶超战略等。由于政企不分所造成的上述企业经营目标的重叠，势必严重影响到国有企业的正常经营活动，使其在激烈的市场竞争中力不从心，无所适从。

4.管理混乱，绩效低下。许多发展中国家对国家资本控股的企业采取国有国营的制度。在这种管理制度下，各级经济管理组织之间以及各级经济领导者和管理者之间没有明确具体的责、权、利的界定，对他们缺乏经济、行政、法律等方面的硬约束，领导者做出错误的经济决策或管理失职而给企业造成损失，可以不承担责任，官职依旧；而工作做出了很大成绩，为企业赢得了巨大效益的，却缺乏必要的物质奖励。同时，许多发展中国家在实行国有化以及创办和经营国有企业的过程中，缺乏具备一定素质的经济领导者和管理者。被委派去管理国有企业的官员，或者根本不懂经济工作，不懂经济发展规律，缺乏必要的经济管理知识和生产技术知识；或者官僚思想严重，办事作风浮夸，不深入实际，不调查研究，动辄就轻率地做出某种决策。可想而知，这种决策很少有不失误的。所以，国有企业管理不善、亏损严重，在发展中国家是一个十分普遍的现象，并成为其越来越沉重的财政负担。例如，1979年，印度的145个国营企业中，有1/3是亏损的。土耳其公共企业在1977～1979年期间平均净亏损相当于国内生产总值的3.9％，经过采取一系列政策措施，才使1981年的利润达到国内生产总值的O.1％。墨西哥国营企业(国家石油公司除外)1970年所获利润相当于国内生产总值的0.3％，1980年的净亏损为国内生产总值的1.2％。塞内加尔的国营企业在70年代中期尚有赢利，但在1977～1978年出现了赤字，1979～1980年亏损企业达42家(1980年共有国营企业68家)。坦桑尼亚412个国营企业中，赢利者仅9个。据世界银行测算，如果发展中国家国营企业的收益提高5％，成本降低5％，由此产生的财富，在土耳其相当于其国内生产总值的2％或年税收的10％；在坦桑尼亚约等于国内生产总值的1.5％，或全部卫生经费；在马里等于国内生产总值的2.2％，或2／3的教育经费。

二、改革的政策措施

发展中国家国有经济在得到大规模扩张的同时，由于一方面某些企业进入行业或领域不合适，另一方