“两难”之下不妨“三管齐上”

贺宏洲 魏小让

近年来，财政部门在积极推进部门预算、收支两条线、政府采购、国库集中支付等一系列财政改革，以及加强和规范预算编制管理、增强政府调控能力等方面做了大量卓有成效的工作。

但在我们看来，当前预算管理中仍存在一些突出问题：政府预算体系不够完整，部门预算编制不够科学精细，预算执行约束力不够强，财政资金使用还比较分散，预算信息公开水平有待提高。这些问题，制约了政府统筹配置财力资源的空间，影响了财政资金使用效益的充分发挥，与增强政府社会管理和公共服务职能、完善公共财政体系、推进预算信息公开的新形势新任务也不相适应。

我们常说，一个不受预算约束的政府，不是一个负责任的政府；一个不受预算约束的部门，也不是一个负责任的部门。作为财政部门，在财力尚好的情况下，如何进一步明确财政性资金的分配权力，做到既加强经费保障，发展各项事业，又做到强化预算约束，提高预算管理水平，在“两难”之间顺势而为，无疑是目前亟待解决的重大问题。

“蛋糕”引发的博弈

在实际工作中，我们经常会遇到这种怪现象：—方面，财政部门为编制一份严密、详实、精确、科学的预算而反复推敲、通宵达旦加班；另一方面，相当一部分预算单位非但不能严格按照上级批复的预算开展各项工作，反倒是以预算批复与实际工作差距太大为由，指派其财务人员手持经费申请文件频繁穿梭于财政部门“要经费”，导致预算无法严格执行。这边，财政部门殚精竭虑精心制作“蛋糕”、战战兢兢分“蛋糕”；那边，预算单位对“蛋糕”的尺寸、分量、成色、工艺挑三拣四、横加指责。

众所周知，预算都是先由单位根据实际工作情况进行编制、上报，然后上级审核、下达批复，为什么还会存在“预算批复与实际工作差距太大，无法按预算执行”的现象，陷财政部门于“两难”境地呢?究其原因，实则是作为“蛋糕店”主人的财政部门与“面粉供应商”、“蛋糕经销商”及“食客”之间的博弈。

“面粉供应商”，当然是上级财政部门。在地方财政预算编制过程中，长期存在预算编制完整性不够的问题。主要表现在：目前通行的税收返还政策、县级财力奖补资金等计算方法复杂，基层年初资金需求很难足额列入政府财力安排，加之上级政府对下级大量的专项补助未能及时通知下级，由此导致年初预算与执行预算差异过大，预算执行均衡性差，支出“前松后紧”问题突出。此外，由于政府间事权划分不明晰，基层对上级财政资金配套不到位问题也很突出。

有预算二次分配权的“蛋糕经销商”，诸如发改委、科技、教育等部门，在部门预算编制中，往往对项目支出预算编制故意做模糊化处理，这一方面是由于编制时间不充分，即政府目标任务下达与部门预算编制存在时间差，另—方面是由于这些部门对项目的前期准备工作很不充分，同时又担心预算细化会影响本部门的资金二次分配权力。

而作为“食客”的其他预算单位，往往热衷于将大量时间精力集中在对本部门支出项目设置和资金计划增长上，同时，对自身承担组织的收入部门实行分散管理，甚至违法设置过渡账户，因此而肢解了政府财政性资金的统筹调控能力，使得既得利益固化，从而形成“小河充盈、大河干涸”的怪现象。

“三管齐上”：必然的选择

那么，作为“蛋糕店”主人，如何在两难之间找准突破点，谋求突破?笔者以为，应当努力做到“三管齐上”，即：“完善一个体系，深化一项改革，坚持一个公开”，这是财政部门在利益博弈中胜出的必然选择。

预算年度开始时，财政部门应将收支预算细化到具体收入(使用)项目和执收(使用)单位，确保按照规定标准把收入任务夯实、把支出核实打足、不留缺口，减轻执收单位的压力，减少预算执行中的二次分配；抽调预算、国库、财政监督、财政投资评审、收费、国有资产管理等专业管理人员，邀请国税、地税部门参与组成专门班子，在每年预算编制完成送人大审查前，对预算编制的真实性、科学性、准确性、完整性进行全面审核；合理区分基本支出和项目支出，对项目支出既有量的规定，也有准确的内容界定，并围绕经济发展的总体规划，制定项目滚动发展规划，尽量减少项目调整；尽量把性质及用途相似的专项资金整合捆绑使用，围绕预算分配权、资金拨付权、行政审批权等关键环节和岗位加强内部监管工作；对需要追加的专项资金及时办理追加手续，对不能确定到具体项目和无法下达的专项资金及时与主管部门沟通取得支持和理解，对部分能产生较大社会影响的专项资金尽量采取“以奖代补”方式下达，对重大项目建设资金遵循“即来即拨”的原则尽快下达；加强与预算单位、代理银行的沟通，引导预算单位及时办理支付手续，督促银行提高服务质量，为均衡支出铺平道路。

当然，仅仅靠财政部门完善预算管理体系是远远不够的。还必须深化部门预算改革。各部门各单位在申报部门预算时，要严格按照综合预算管理要求，将取得的各类收入全部编入部门预算，对未编列的收入不予安排相应的支出预算；要围绕同级党委、政府中心工作，将本部门承担的全局性重点支出足额编入支出预算，不得留硬缺口；要增强预算编制的前瞻性，凡主管部门年初未申报的项目支出预算，执行中原则上不予追加预算；部门预算下达后，主管部门应严格按照批准的具体项目、执行单位和预算金额实施，不得擅自调剂、变动。

财政部门要严格审核项目可行性报告和资金预算，按照轻重缓急，优先安排急需和可行的项目；对重大项目支出，可组织社会中介机构、群众代表开展专门评审，对跨年度项目，要根据项目进展分年安排预算，实行滚动管理；对部门单位年底形成的财政拨款结转和结余资金，各级财政部门应统筹安排使用；实行资产管理与预算管理相结合，在核定部门预算时充分考虑部门资产占有及收益情况；要按照“项目带动、资金整合、部门联动、集中投入”的办法，打破条块界限和部门分割，统筹安排、捆绑使用财政资金；要健全绩效考评指标体系，扩大绩效考评实施范围，加快建立项目预算编制、投资评审、绩效评价“三位一体”的管理机制。

说一千，道一万，财政部门和各预算单位致力的“预算统一”若没有预算公开这一基础，那所有努力都会付诸东流。因此，坚持预算公开就显得尤为重要了。

各级财政部门负责本级政府总预算、决算的公开，各部门负责本部门预算、决算的公开，要按照完整、真实、细化的要求和规范格式，主动公开预算信息；要大力推进重大民生支出预算信息公开，对教育、医疗卫生、社会保障和就业、“三农”、保障性住房等涉及民生的重大财政专项支出政策规定、分配依据、管理使用等积极主动公开；要进一步深化预算管理改革，完善预算支出标准体系和政府收支分类体系，提高年初预算到位率，为预算信息公开奠定基础；要充分利用政府网站、政府公告等途径，健全预算信息披露渠道。

当然，加大人大和社会舆论监督来促进预算公开，其重要性是毋需多言的，笔者在这里就不赘述了。