围涂工程前期工作探讨

朱小秋

(舟山市水利围垦局,浙江 舟山 316000)

随着工业化时代的到来,浙江经济社会的发展进入了快车道。在城市化和工业化建设推进的过程中,土地要素已成为制约浙江发展的重要因素。为了贯彻落实国务院关于保证13亿人口粮食安全、1.2亿hm2(18亿亩)农田底线不突破和实行耕地占补平衡等政策要求,内陆地区通过土地整理、低丘缓坡开垦等措施垦造耕地,解决用地指标问题;对于浙江沿海地区,特别是舟山地区,进入21世纪后,土地整理和低丘缓坡开垦已竭尽全力,围涂造地已成为拓展发展空间、解决用地矛盾的重要出路。目前,浙江沿海地区在实施围涂工程过程中,普遍存在开展前期工作难,影响围涂工程建设推进问题。本文结合近几年类似工程的建设管理实践,对围涂工程开展前期工作的基本思路、基本程序和基本方法进行探讨,以供其它类似工程参考。

1 围涂造地要认真贯彻科学发展观

1.1 围垦要服务于发展

由于浙江省人多地少的客观情况,社会经济的发展需要通过围垦来提供发展要素的支撑和保障,因此各级政府都非常重视滩涂围垦工作。2005年以来,省人民政府就相继下发了4个规范性文件,来强调如何科学开发利用滩涂资源、推进滩涂围垦工程建设问题。这4个文件分别为浙江省人民政府关于科学开发利用滩涂资源的通知》(浙政发 〔2005〕34号)、《浙江省人民政府办公厅转发省发改委等部门关于浙江省滩涂资源开发利用实施意见的通知》(浙政办发 〔2006〕47号)、《浙江省人民政府关于进一步落实省统筹补充耕地指标的通知》(浙政发〔2007〕62号)和浙江省人民政府专题会议纪要》(〔2009〕36号)。省政府这些文件的下发都充分说明了浙江围涂造地工作的重要性和紧迫性,并且提出了今后3 a(2010—2012年)全省要加快推进滩涂围垦建设步伐,确保完成围垦2.67万～3.00万hm2(40万～45万亩)的目标任务,这就需要围垦战线的同仁共同努力为之奋斗,以实际行动来体现围垦为发展服务。

1.2 要坚持依法围垦、科学围垦和生态围垦的原则

在新形势下实施一个围垦工程,通常要用6 a左右的时间,其中一半时间是用在前期工作上,另一半时间是用在工程施工建设管理上。因此对于前期工作,要始终坚持依法围垦、科学围垦和生态围垦的原则,科学决策,简化中间环节,避免多走弯路。

1.3 围垦项目的前期科学论证至关重要

一个规划项目,无论在规划前或是规划后,要进行科学论证。这个论证也叫做规划阶段的项目专题研究,就是把一个围垦项目在进入前期工作之前,先作个专题研究初步分析,为政府的决策提供依据,以免待项目做了若干前期工作之后在可行性研究阶段半途被否定。专题研究着重要解决的问题是:在项目实施后,水流及冲淤变化情况、对周边敏感区域的影响、促淤方案的比较、促淤效果分析、围垦堤轴线的布置方案比选、各促淤方案和围垦堤线布置方案的造价估算等。

1.4 围垦观念要从传统围垦向现代围垦转变

传统围垦,只满足于挡潮、抵浪、纳潮、排涝等功能要求;现代围垦,还应该考虑与自然环境相协调、与今后的开发目标相协调、与人文环境相协调等因素。在继承传统围垦的基础上,要特别重视石料场的治理复绿工程、大坝的外观工程、水闸的建筑造型设计、纪念性标志建筑、地表绿化与灯光设计、河道等亲水性建筑物都要做得美观、协调;大力推广节能降耗的围垦新技术、新工艺。要做到这一点,需要参建者各方的共同努力,但建设单位是关键。因为建设单位是围涂工程建设全过程的管理核心,建设单位要建立一个先进的理念,设计单位要提供一个优秀的作品,施工单位要提供一个精益求精的工艺和产品,监理单位代表业主对施工质量要负责严密的监控。只有这样,才能实现预期的目标。

2 围涂工程建设前期工作范筹分析

2.1 水利工程建设程序

“水利是国民生产的基础设施和基础产业、水利工程要严格按建设程序进行、水利工程建设程序一般分为:项目建议书,可行性研究报告,初步设计,施工准备(包括招标设计),建设实施,生产准备,竣工验收,后评价等阶段。”可见,水利工程的基本建设程序共分8个阶段进行。

2.2 水利工程的前期工作

水利工程“建设前期根据国家总体规划以及流域综合规划,开展前期工作,包括提出项目建议书,可行性研究报告和初步设计(或扩大初步设计)。”可见,水利工程的前期工作指的是项建书、可研、初设3个阶段的工作。

“加强水利工程项目的前期工作。水利工程项目应符合流域规划要求,工程建设必须履行基本建设程序。水利工程项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告或施工许可(按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程,不再领取施工许可证)等前期工作文件的审批,按照现行的基本建设程序办理。”从这段话来分析,水利工程的前期工作贯穿了项建书、可研、初设、施工准备和建设实施5个步骤。

2.3 围涂工程的前期工作

围涂工程是水利工程的组成部分,围涂工程的前期工作就是要做好项建书、可研、初设3个阶段的工作,或者说要做好项建书、可研、初设、施工准备和建设实施5个阶段的前期工作。

3 围涂工程项建书阶段

(1)项建书。项建书是对拟建项目的初步说明。

(2)项建书阶段。项建书阶段也叫立项阶段。

(3)项建书的编制。项建书的编制一般由政府或政府的组成部门或政府的派出机构(如:围垦工程建设指挥部)委托有相应资质的设计单位进行编制。

(4)业主的主要工作。要根据设计单位的要求委托有相应资质的单位进行地形图测量和地质钻探;要调查工程实施可能会出现的政策处理内容及其大致费用;要提供项目的前期论证成果、项目的规划依据、当地的气象、水文资料以及政府决策的相关文件等。

(5)项建书的申报。设计单位项建书编制完成后,送有审批权限的主管部门组织专家及有关部门召开项建书咨询会,根据咨询会意见设计单位进行修改,修改完成后再由指挥部上报到本级行政主管部门要求转报到有审批权限的行政主管部门审批。

(6)立项审批。在舟山的做法是,单一的中、小型围垦项目由水行政主管部门审批,报发改部门备案。对带有开发建设项目的结合性中、小型围垦项目由发改部门审批,报水利部门备案。对大型围垦项目报省围垦局或者发改委审批。

(7)围涂工程的开发目标。开发目标是滩涂围垦总体规划阶段和规划项目立项阶段一直在研究的问题。笔者认为在围涂的工作任务十分繁重、围涂前期工作开展越来越难的情况下,怎样才能又快又好地完成围涂任务是确定围涂工程开发目标的重要因素,一般开发目标确定为近期用于海水养殖,中远期用于临港工业和岸线开发等为好。这样描述有利于适应上层建筑政策变化,也有利于经济基层下一步土地利用规划。

开发目标为高涂海水养殖:用海规划、海域使用论证需报国家海洋局审批,环评、海域使用证可在省内办理。

区域性建设用海:用海规划、海域使用论证需报国家海洋局审批,环评、海域使用证省内只有50 hm2(750亩)以下的审批权限,且整个围涂项目要有50%面积已落实土地开发用户。

4 围涂工程可行性研究阶段

围涂工程可研阶段是一个时间最长、环节最多、情况最复杂、攻克难点最棘手的阶段,这个阶段的工作是否能够顺利推进是前期工作的关键。下面以某1 138 hm2高涂围垦养殖工程项目为例,介绍在这一阶段应如何开展前期工作。

4.1 高涂围垦养殖用海计划

用海计划由工程建设指挥部(简称业主)拟文上报省海洋部门,即“关于要求将该项目列入高涂围垦养殖用海项目计划的请示。”批复:要求业主编制高涂围垦养殖用海规划并对规划进行海域使用论证。(注:万亩以上项目在规划中需安排2个养殖户)

4.2 高涂围垦养殖用海规划

用海规划要由业主委托有资质单位编制,规划报告书封面落款为本级人民政府,并加盖政府公章。用海规划编制完成后,由省海洋部门组织专家和有关部门评审 (简称评审),根据评审意见修改完成后由指挥部上报省海洋部门,由省海洋部门转报国家海洋局。

4.3 海域使用论证

海域使用论证由业主委托有资质单位编制完成后与用海规划同时进行评审。根据评审意见修改完成后由指挥部将海域使用论证和用海规划一并上报省海洋部门,由省海洋部门转报国家海洋局审批。

4.4 高涂围垦养殖用海规划环评篇章

因为篇章无导则,要求做规划环评,业主委托有资质单位编制完成规划环评后,由指挥部以指挥部、市海洋部门、省海洋部门3家的名义对规划环评进行公示,若公示无原则性反对意见和理由,再由市政府组织省海洋局、省专家及市(县、区)有关部门和相关利益者代表参加召开听证论证会,会上所有人的发言应记录在案。根据会议精神对规划环评修改完成后附:①会议纪要;②专家组意见;③发言记录。规划环评及3个附件由指挥部一并上报省海洋部门备案,作为用海规划和海域使用论证上报国家海洋局的前置条件。但规划环评不审批也不上报国家海洋局,笔者认为规划环节这个环节应该可以省略。

4.5 项目环评

项目环评由业主委托有资质单位编制,(注:环评编制需从海上观测3个季度以上的有关海洋参数)。项目环评编制完成后,由省海洋部门组织评审,根据评审意见修改完成后交原专家组每个专家复审,再次修改完成后报省海洋局审批,同时抄送有关市(县、区)海洋部门初审。在审批前:①业主要与有资质单位签订 《××工程海洋环境影响跟踪监测监理合同》;②市海洋部门向省海洋部门报《关于要求减免××工程生态补偿金的请示》;③提供有关市(县、区)对项目环评初审意见,一并送省海洋部门对项目环评进行审批。

4.6 海域使用证

由市政府向省海洋部门上报政策处理报告,并交纳海域使用金,为2个养殖户办理海域使用证,并提供下列资料:

(1)海域使用申请表。

(2)海域使用论证报告书 (报批稿)。

(3)环境影响报告书 (报批稿)。

(4)海域使用宗海平面图、位置图。

(5)立项批文。

(6)海事部门通航安全评估报告及审查意见(委托有资质单位编制,海事部门组织评审)。

(7)交通部门水路交通准予行政许可决定书〔涉海项目选址意见书、临(跨、栏)航道建筑物许可〕。

(8)有关县(区)用海意见。

(9)与相邻单位的用海协调意见。

(10)企业法人营业执照、法人身份证明。

(11)现场核实材料,现场公示照片。

4.7 水土保持方案

业主委托有资质的单位编制水土保持方案,委托另一家有资质单位进行咨询并提出咨询意见,由省水保办组织评审,根据评审意见进行修改完善,由业主报省水利厅审批。上报审批时需提供下列资料:

(1)建设单位请示件。

(2)水保方案报告书 (报批稿)。

(3)专家组意见。

(4)咨询单位复核意见。

(5)项目受理通知书。

(6)项建书批复。

(7)可研报告(报批稿)。

4.8 可行性研究报告

可研报告形成程序类同水保方案程序(略),可研报告报省围垦局或发改委审批。在此阶段业主要注重解决项目法人已经建立、筹资方案已经确定(财政承诺书和银行贷款意向书)。在可研审批时下列资料必须齐全:

(1)项建书已批复或受理。

(2)水保方案已批复。

(3)环评报告已批复。

(4)用地预审已经国土部门批准。

(5)滩涂围垦行政预许可已经办理。

(6)统筹耕地指标协议已经签订。

5 围涂工程初步设计阶段

初设报告形成的程序类同可研程序 (略),在此阶段办理滩涂围垦许可证,并将初设报批稿上报省围垦局审批。初步设计批准的图纸和概算具有法律效力,图纸的重大变更以及概算的重大调整均应报原审批机关批准。

6 围涂工程施工准备阶段

(1)招投标。初设批复后,业主可以进入招标程序,先进行监理招标再进行主体工程招标。

(2)施工图设计。初设批复后,要立即进入施工图设计程序,施工图设计完成后不再评审和报批,但需由业主委托另一家有同等资质及以上单位进行施工图审查,并根据审查意见修改完善再提交业主使用。

7 围涂工程建设实施阶段

7.1 开工报告

项目法人或建设单位要提出主体工程开工报告,经行政主管部门批准方能正式开工,开工报告要说明已具备开工的条件:

(1)初步设计文件已按规定批准,施工图设计可以满足初期主体工程施工需要。

(2)建设项目年度建设资金已经落实。

(3)监理合同和施工合同已经签订。

(4)现场施工准备和政策处理等建设条件能否满足主体工程开工需要。

7.2 申请质监

要按照 “政府监督、项目法人负责、社会监理、企业保证”的要求,建立健全质量管理体系,重要建设项目须设立质量监督项目站,行使政府对项目建设的监督职能。

施工项目要将施工标段的单位工程、分部工程和单元工程划分的初步意见通过监理部审核报到业主,由业主向质监部门提出质监申请,经质监部门批准同意后,作为开展本工程质监活动的依据。

8 围涂工程前期工作简图

简图(见图1)大体划分了相对独立的4条前期工作路线和25项前期工作主要内容。但各工作路线之间以及各工作内容之间也有较多需相互穿叉之处。

图1 围涂工程前期工作简图

9 围涂工程政策处理工作要点

政策处理也是前期工作的重要组成部分,而且会贯穿围涂工程建设的全过程。

(1)重要性。政策处理相当于战场上的扫雷兵,如果政策处理工作做得不到位,围涂工程建设就无法顺利进行。

(2)阶段划分。总体分2个阶段,即开工前施工准备阶段的政策处理和施工阶段的政策处理。具体分3个阶段:一是调查摸底阶段,二是政策研究制定阶段,三是兑现实施阶段。

(3)工作内容。一是损害群众利益的补偿工作;二是群众思想工作,包括意识形态领域的工作;三是法制教育工作,包括依法打击工作。

(4)基本手段。一是行政手段,二是经济手段,三是法律手段。

(5)基本方法。一是要紧紧依靠当地政府;二是程序必须到位;三是有规定的按规定办,没规定有贯例的按贯例办,既无规定又无贯例的商量着办;四是在不产生后遗症和不发生连锁反应的前提下适当掌握灵活机动性。

(6)工作目标。确保最广大人民的利益得到合法保护,确保社会稳定,确保工作建设顺利推进。

10 结 语

滩涂围垦建设是实施“两创”总战略,拓展浙江长远发展空间,促进浙江经济社会可持续发展,特别是环杭州湾和温台沿海两大产业带发展的迫切需要,也是当前“扩内需、保增长”的有力措施。本文针对浙江在实施围涂工程建设过程中,普遍存在开展前期工作难,影响围涂工程建设推进问题,从开展围涂工程前期工作的各个阶段提出应当引起重视的问题,为今后类似围涂工程的实施提供借鉴,从而加快推进围涂工程建设。