加快推进大理州城镇化的思考

杨 颖

（中共大理州委党校 经济管理教研室，云南 大理 671000）

加快推进大理州城镇化的思考

杨 颖

（中共大理州委党校 经济管理教研室，云南 大理 671000）

城镇化不仅是经济和社会发展的产物，工业化和现代化发展的必然结果，同时，也是衡量一个地区经济社会发展水平的重要标志。当前，大理州总体上已经进入城镇化快速发展的时期，为此，要通过合理利用土地、完善城镇规划、合理布局城镇体系、统筹大理各县市协调发展、优化产业结构、深化户籍制度改革等措施来加快城镇化的发展，促进大理州经济社会的又好又快发展。

大理州；城镇化；面临的问题；发展对策

城镇化不仅是经济和社会发展的产物，工业化和现代化发展的必然结果，也是衡量一个地区经济社会发展水平的重要标志。当前和今后一段时期是我国城镇化和城镇发展的重要战略机遇期，大理州作为“欠发达、欠开发”的地区，城镇化落后的状况制约了全州经济社会的可持续发展，造成工业与农业、城市与农村、农民与市民发展的不平衡，而加快城镇化，实现工业与农业、城市与农村的协调发展，能够促进大理州经济社会的又好又快发展，为建成滇西中心城市提供强有力的战略支持。

一、加快推进大理州城镇化面临的主要问题

虽然大理州已进入了城镇化加快发展、快速发展的阶段，在加快发展中有一定的优势，但目前仍然存在不容忽视的问题。

1、城镇化与环境保护间的矛盾突出，生态环境压力大。虽然大理州经济近两年持续保持12%以上的增长，但大理州的农业生产耕地等级低，生产技术落后，生产效率低下，大量森林超采，植被遭破坏，生物资源多样性受到严重的威胁，经济社会和城镇化发展所依赖的外部自然环境越来越脆弱,环境保护的压力越来越成为地区发展的制约与挑战。大理处于工业化发展的中初期规模扩张阶段，以资源型为主的产业结构和快速的城镇化造成了经济发展与资源供给的矛盾。

2、地域狭窄，土地资源紧缺，人地矛盾突出。大理州总面积29459平方公里，占全州总面积6.6%的坝区土地上居住着90%以上的人口，人口密度高达2000人/平方公里左右，人均占有坝区土地只有0.75亩；大理州现有耕地183161公顷，人均占有耕地仅0.0789公顷，农业人均不到0.1公顷，低于全省的平均水平（0.127公顷），加之非农业建设占用耕地过多，土地利用集约化程度不高，局部地区土地资浪费严重，耕地后备资源也严重不足，这使得土地供需矛盾十分突出。大理州是典型的资源开发型地区，基础设施建设尚不完备，处于工业化初期向中期过渡，人口和各项建设所需用地不断增加，人地矛盾将愈加突出，将在一定程度上制约城镇化的发展。

3、城镇规划滞后，体系结构不合理。大理市及各县城建设的规划布局不合理，特色不突出。从人口密度来看，呈现城市高、乡村低，坝区高、山区低的特点；城镇类型单一，推进城镇化主要依靠行政力量为主，缺乏15－20及20万以上人口的中间层城镇，低等级城镇数量偏多，缺乏足够的吸引力；城镇体系结构不合理，大理、祥云、宾川和洱源4县市集中了全州近50%的城镇，其他县域城镇分布相对较少。加之在建设过程中水、电、路、市场、学校、医院、购物中心等公共公益设施难以综合协调，地上、地下管网难以统筹安排，部门分割，重复建设，由此造成铺张浪费。

4、城镇化水平低，城乡间和区域间发展不平衡。到2009年底，大理州的城镇化率为31%，同期云南省为33%，全国达46.6%，不如全省的平均水平,与全国差距较大。大理州城乡收入差别较大,2009年城镇居民人均可支配收入14180元，是农村居民人均纯收入3482元的4.07倍。根据城镇化发展的规律，大理州初步跨入城镇化加速发展的阶段，但从区域内部来看，各地城镇化水平差异较大，呈内外和东西差异格局，即大理市高，周边各县低，东部高、西部低的分布特征，大理市城市化水平最高，为55.95%，城镇人口36万左右，其他各县城市化水平均在20%－35%之间，城市首位度较高。同时，三次产业布局不均衡，农业相对集中在大理市、祥云、宾川和洱源，大理市的经济发展水平最高，工业和第三产业最为集聚。

5、户籍门槛阻碍人口聚集。由于长期受二元体制的影响和制约，大理州户籍制度改革力度较小，人口的迁移规模小，附着在户籍制度上的诸如子女入学、安置、招工、医疗、教育、社会保障等政策限制了农村富余劳动力的合理流通，从而放缓了城镇化的步伐。从目前的实际看，户籍总体上还是“管”的多，“放”的少，长期在城区生活、居住、求学、务工、经商，而户籍在农村的人口占一定比例，虽然他们事实上已经成为城市的有机组成部分，但在制度上还游离于城市之外，不利于大理州的城镇化进程。

6、城镇管理滞后。随着人口大量向城镇聚集，给社会事业的发展带来了巨大的压力。现有的中小学、公共图书馆、综合体育场、公园等公共事业已难以满足人民群众日益增长的需求，这就影响了城市的要素集聚能力、辐射带动能力和持续创新能力。大理州的很多城镇尤其是“城中村”管理基本呈现自发状态，秩序混乱。一些小城镇普遍没有长效管理机制，或者有制度，无执行，短期行为、随意行政等现象突出。

7、创新能力与人才供给难以支撑城镇化的发展。创新与人才是推动城市与区域不断发展的源动力，大理州新型产业和高新技术产业较少，生产设备、工艺的科技含量处于较低水平，职工队伍的文化水平、受教育程度、专业技术人员的比例均低于云南工业部门的平均水平。据统计，大理州城市群范围内共有20家科研机构，主要从事工业技术、农牧产品加工、农牧品种选育、花卉栽培和疾病预防等，相应的研究人才只有180人，难以适应大理州城镇化快速推进的要求。

二、加快推进大理州城镇化发展的对策

经济发展的实践证明：城镇化每提高1个百分点，能够带动GDP增长1.5个百分点。所以，要加快大理州经济的快速发展，就要立足州情，看清形势，统筹谋划，突出重点，梯次推进，加快推进城镇化的发展。

1、坚持加快城镇化建设与保护生态环境协调发展，增强可持续发展的能力。要处理好大理州保护生态环境与城镇化发展的关系，就要在城镇化建设中做到两坚持：坚持工业化、城镇化建设与生态环境治理相结合，坚持城镇建设与耕地保护相结合。解决两大污染：即生活污染和企业污染。因此，要加强大理州工业小区的建设，鼓励企业向工业小区适度集中，既利于共享集聚规模效益，又利于集中治污，避免滥占耕地；要抓好以有色金属冶炼、化工、亚麻初加工、建材工业为重点的行业污染防治和监督，积极推行清洁生产，走新型工业化道路，发展低碳经济，减少生态环境的压力，通过实行生态环境与城镇化发展综合决策，使各项环境措施落到实处，促进经济的又好又快发展。

2、保护耕地，合理利用土地。一是实行最严格的耕地保护制度，依法管理土地。落实建设用地控制，核定用地规模，严格用地预审。能够占用劣地的，不占用好地；能够占用荒地、废地的，不占用耕地；能够少占的，坚决不多占；对达不到规定的和能耗高、污染大的项目不予供地，同时，坚决遏制低水平的重复建设和盲目圈占土地。二是不断加大土地储备的力度。坚持政府对土地的统一收储，对经营性用地、工业用地全面推行招拍挂公开出让，满足各项建设用地的需求。三是深挖潜力，盘活利用好存量土地。一方面，把城镇闲置土地、低效利用土地以及农村集体建设用地都纳入管理，促进村庄适度聚集和土地资源的节约集约利用。另一方面，设法拓展空间，开发利用平缓坡地的土地。四是合理调整用地结构和布局，工业用地全部规划向大理市凤仪创新、祥云财富等工业园区聚集。五是运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。

3、完善城镇规划，合理布局城镇体系。城镇建设规划要因地制宜，突出特色。大理州城镇体系包括66镇44乡，其中大理滇西中心范围内有44镇23乡，2009年制定的《大理滇西中心城市总体规划》以提升滇西中心城市整体城市化水平为目的，提出构建“主城——副城——新区——新市镇——中心社区——村庄”的大理六级城乡聚落体系，在此基础上要从以下方面加以完善：一是规划中体现出滇西城市群共同的发展方向。二是要考虑到城镇的长远发展，在城镇基础设施建设和功能区规划上要有高起点，各部门要注重统筹协调，搞好设施的配套建设，避免重复建设。三是对人口密度高、资源环境承载力有所减弱的城镇，要进行优化整合，实施“城中村”改造；对人口密度不高，资源环境承载能力较强的城镇要加快工业化，创造就业岗位，科学推进城镇化。四是加强村镇规划管理和“空心村”整治。

4、统筹大理中心城市与各县的协调发展，加快城镇化进程。大理州的资源环境决定了专业分工、创新合作是大理州各县市城镇化发展的战略选择。因此，各个县市要明确自身的城镇化建设离不开区域的协调发展，扬长避短，互补互利，在产业、交通、生态保护等方面进行统筹。大理市作为大理州的龙头城市，要集中力量发展以商务商贸、金融服务、教育培训、会展等职能的现代服务以及旅游休闲中心、先进制造业中心、物流中心；祥云县、宾川县和弥渡县着重集聚现代服务业和先进制造业；洱源县、漾濞县和巍山县是大理的重要生态保障，应侧重文化生态保护与生态农业的发展；北部剑川县和鹤庆县是大理州北上丽江、迪庆和川藏的门户节点，应强化物流功能及与滇西北部州市的协作；云龙县应进一步强化功能，成为区域西北片区的服务中心，永平县和南涧县要利用交通优势带动经济的发展。

5、优化产业结构，增强城镇化建设的产业支撑。城镇化建设要突出资源优势，合理规划产业的主次结构，大力扶持支柱产业的发展。大理州要加速工业化向中级阶段转化的关键是全面增强自主创新能力，努力掌握核心技术和关键技术，增强科技成果的转化能力，提升产业的整体技术水平。加强与国内外相关产业的经济技术合作和交流，积极发展外向型加工制造业，培育低碳经济和循环经济，促进产业的转型升级。具体说来：一是加快工业结构的调整。通过重工化与新型化来提升产业竞争力，激活州域发展的动力，积极争取国家与省的政策支持，大力发展纺织业、金属冶炼、汽车制造、生物资源开发等重点行业，打造云南省先进制造业基地；发展新型工业，以技术密集型和资本密集型为目标，提高自主创新能力和产品的精深加工水平，增加附加值；支持重点骨干企业引进战略合作伙伴，增强竞争力；引导行业整合，淘汰落后产能，加快水电、风能、太阳能及新材料等清洁能源和新兴产业的开发，增强发展后劲。围绕力帆骏马、祥云飞龙等骨干企业，大力发展配套产业，着力延长产业链，最终构建以先进制造业和高新技术产业为先导、传统支柱产业为基础、优势特色为支撑的新型工业体系。二是加快农业产业化的发展。加大科研力度，推广先进实用农业技术，提高农业的劳动生产率，减少农业从业人口；加大深加工的力度，发展特色农产品，增加农产品的附加值，促进农业向集约化、企业化、产业化、规模化方向发展；建立农村市场信息化通道，采用订单农业，有效提升产、供、销水平；运用现代技术发展具有大理特色的现代农业、生态农业、绿色食品和农副产品加工业，结合旅游发展观光农业、休闲农业。三是大力发展第三产业，增加第三产业的比重和非农人口的就业比重。依托大理市，加快旅游二次创业。按国际规则建立高效管理体系，开拓旅游客源市场，实现市场多元化，积极利用外资以加强旅游基础设施建设，增强发展后劲。加快商贸、金融、房地产、信息服务等现代服务业的发展，引进和培育一批现代物流企业，建成滇西建材物流配送中心、大理物流园区货运枢纽站、滇西成品油储备库等项目。

6、深化户籍制度改革，促进农村人口的自由流转。深化户籍制度改革，落实放宽县城、小城镇特别是中心镇的落户条件，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益；多渠道多形式改善农民工的居住条件，鼓励有条件的县市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系；采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题；统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题，淡化非农户口和农业户口的身份差异，按照“成果共享、福利普惠”的原则，打破城镇化发展的体制性障碍，在就业、上学、低保、医保等方面实行无差别待遇。

7、提高城镇的管理水平。依法搞好城镇规划的实施和管理，克服城镇化建设中的随意性和短期行为；创新城市管理手段，推进市政设施网络化管理，集中受理，迅速交办，限时办结，提高城镇的管理水平；进一步提高全民的卫生意识，倡导健康文明的生活方式；加强城市道路和公共交通建设，完善水、电、气供应系统，美化城市，使之成为宜人的居住环境，提升城市的综合承载能力。

8、加快人才队伍建设，增强城镇的发展动力。抓住人才培养、使用、吸引三个环节，以壮大队伍、能力建设和优化结构为重点，为大理州城镇化发展提供坚强、可靠的人才保障和智力支持。一是注重对人才的培养。既要加强教育培训，又要加强实践锻炼，建立终身教育体系，为不同类型的人才创造学历教育、各种培训、下派上挂、交流的机会，促使他们更新知识，提升能力，提高素质。二要完善机制，建立健全人才评价机制、人才选拔任用机制、人才激励和分配机制、人才合理流动机制，真正用好人、吸引人、留住人。

①《大理州统计年鉴》（2009年）

②《大理州2009年国民经济和社会发展统计公报》

③《大理滇西中心城市总体规划》（2009年）

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2010）04-0136-03

2010-06-02

杨 颖（1977- ）,女，云南大理人，中共大理州委党校经济管理教研室助教。研究方向：旅游经济、城市经济。