对现阶段我国网络舆论影响公共政策制定的思考＊

常 瑛

(广西师范大学政治与行政学院,广西桂林541004)

对现阶段我国网络舆论影响公共政策制定的思考＊

常 瑛

(广西师范大学政治与行政学院,广西桂林541004)

随着社会经济的发展,网络舆论在社会管理中的作用日渐凸显。公众通过网络媒体实现公众政治参与,推进民主法制进程,并通过影响我国公共政策的制定,实现民众的公共利益,促进了社会和谐发展。但是,网络舆论还存在着法制建设不健全,容易被利益集团操控,主流媒体信息失真等缺陷。提高我国网络舆论监督作用,不仅有赖于政策与法规的进一步完善,更有赖于政府、网络舆论、公众三者的整体发力。

网络舆论;民主监督;公共政策制定;法制建设

2003年4月25日,《南方都市报》上一篇《一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死》的报道,引起其他媒体纷纷转载并进行追踪采访,并很快在网络世界引起了巨大反响,导致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台。网络公共舆论作为公众政治参与的一种重要形式,对公共政策制定的影响和作用也开始逐渐引人注目。近些年来,网络上出现了“虐猫事件”、“替谁说话”、“抽天价烟”、“封口费”、“日记门”等一系列网络舆论监督成功的案例。网络舆论在社会监督方面发挥着越来越重要的作用。

一、网络舆论概述

(一)网络舆论的概念

网络舆论是指在互联网上传播的公众对某一焦点所表现出的有一定影响力的、带倾向性的意见或言论。早在19世纪末20世纪初,美国第28任总统伍德罗·威尔逊曾指出,对制定基本政策的巨大的力量进行监督时,公众的批评则是安全而且有益的,是安全不可缺少的,公共舆论起着权威性评判家的作用。网络舆论作为公共舆论的一种形式,在现今社会上起着越来越大的作用,被称作是独立于立法、行政、司法之外的“第四种权力”。从公共政策的视角来看,公众通过作为非正式意见系统的网络发表自由言论,揭露社会阴暗面,从而影响政策制定和监督政策的有效实施。

(二)网络舆论的特点

网络舆论具有广泛代表性、信息反馈及时快捷、主体高度隐蔽性、客体互动性强等特点[1]。与传统媒介相比较,网络媒体更能发挥舆论监督的主导作用。新闻、广播、报刊等传统的主流传媒一直把拥有高度的公信力作为自己的优势,然而,“封口费”事件使其公信力大大受损。网络媒体如BBS、天涯论坛等通过网民匿名登录自由发表言论,初级阶段仅反映对某个社会现象的个别情绪,随着在网民中迅速传播,便逐渐产生共鸣从而推动舆情向更广更深的范围蔓延扩散。同时,网络舆论也是一把双刃剑,一旦信息失真,则会给社会造成不必要的损失。因此,规范网络舆论导向,正确发挥网络舆论的监督作用,是执政党的重中之重。

二、网络舆论对政策制定的影响

(一)促进与人民切身利益相关的社会公共问题转化为政策问题

政策问题首先是所谓的社会问题与公共问题,但并不是所有的公共问题都能够转化为政策问题。只有当公共权利主体意识到社会公共问题已经阻碍整体社会发展,并通过网络舆论反映公众的普遍诉求,在较大范围内引起公众共鸣,使舆论事件呈显性状态时,才会引起政策分析者的注意,经过必要的论证分析后将其纳入政策议程的轨道,正式成为公共政策问题。公共问题通常是与人们的现实利益密切相关的问题。帕特南认为,在现代社会里,公民通过网络媒体实现参政议政,虽然增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本,但降低了交易成本,并促进了交往合作[2]。公众关心的问题一旦成为网络舆论,则给政府造成无形的压力,政府通过网络舆论了解社会问题来源,从而更全面更真实地了解社会信息,将政策问题早日提上议程。如在2008年9月9日,《兰州晨报》登出一则《14名婴儿同患“肾结石”》的新闻,首次揭露了三鹿奶粉的问题,随即网络舆论在48小时内传遍了整个中国网络,并逐渐引起一阵恐慌,但是在主流媒体报道中,还是以“长期食用某品牌奶粉而导致14名不满周岁婴儿患肾结石”遮遮掩掩。随着事态呈愈演愈烈的发展趋势,政府也陷入信任危机当中,最终基于网络舆论的压力,于2009年2月28日出台了被公众高度关注的《中华人民共和国食品安全法》。由此可见,网络舆论既是引发政府信任危机的“催化剂”,又是化解危机的“灭火器”。公众在网络舆论中所掌握的话语权体现了“主权在民”的思想,并促进公共问题转化为政策问题,为政府制定公共政策提供了一个新的途径。

(二)打破了所谓精英阶层和官方政府对媒体话语权的垄断

新闻、广播、报纸等主流媒体作为信息表达和传播的载体,理论上应该起到“公众代言人”的作用,但在现实运作中却受各种因素制约,媒体的言论有时并不能如实地反映公众的意见和呼声,更多的成为所谓精英阶层和政府官方发言的工具。在发生重大事故或公共危机的时候,我们的新闻媒体一向抱着“稳定压倒一切”的导向原则,不愿意将不利于维护社会稳定,无益于鼓舞和鼓励人们斗志和信心的“负面”报道展现在人们眼前。直到灾难发生,政府出来解决的时候才对事实真相进行报道,这种报喜不报忧的现象,使媒体缺失了新闻性和监督性,这和媒体缺乏独立性,总是一味地对“上级”政府负责是分不开的。政府和精英阶层对传统媒体话语权的垄断,导致公民与政府信息不对称,公民的基本政治权利无法得以实现。网络舆论的出现打破了所谓精英阶层和政府官方对传统媒体话语权的控制,在以匿名、平等和自由为基础的网络上,公民之间都处于对等的地位,享有充分的话语权,公民参与可以提供创新观念,有助于民主社会理念及各种公共价值观的维护,对政府当前所无法展现的公共服务职责加以补充[3]。

(三)网络过量信息可能导致领导层盲目决策

网络舆论对公共政策的制定存在积极的一面,同时也带来了一些负面影响。由于互联网具有虚拟性,网络舆论的形成和传播实行匿名制,因此,只要不触及法律法规,一些情绪性的宣泄就可能会导致所传递的信息非理性,造成人身攻击甚至人身伤害。目前,我国许多网络论坛和网络博客都存在管理缺位的现象,这其中既有人手不够而疏于管理的原因,也有管理者为吸引人气、增加点击率而故意放纵的原因。其结果是网民在论坛或个人博客中发布或转载信息过于随意,让人真假难辨,造成决策层盲目决策,有时甚至在现实中产生恶劣的社会影响。

(四)网络舆论容易被利益集团所操控,扭曲国家政策

网络舆论因其具有开放性和自由性的特点,使公民参政议政的政治权利得以实现,但网络舆论并不一定等于民意,一旦网络舆论被所谓的利益集团所操控,则变成了利益集团实现其自身利益的发言工具。例如在市场经济条件下,商品的价格因供求变化而出现涨落是很正常的事,但是,自国家2007年6月上旬批准重庆、成都为“全国统筹城乡综合配套改革实验区”以来,重庆的房价从6月17日至25日仅仅9天时间之内上涨了7.6%,这次房价暴涨就是由房地产开发商扭曲国家统筹城乡发展的一项重大战略,将其作为房价上涨的动力,通过网络舆论炒作,人为制造需求,最终哄抬房价所致。学术精英通过网络和各种媒体发布房价即将上涨的消息引导公众预期,不断向老百姓强化“房价必涨,涨价正常”的概念,不仅严重扭曲了国家政策,并且损害了国家政策的严肃性和公信力,最终损害的是老百姓的切身利益[4]。

三、完善网络舆论作用的对策建议

(一)通过立法加强网络舆论监管,营造和谐舆论环境

网络舆论一旦缺乏监管则容易被不法分子和利益集团所利用,对我国经济发展和社会稳定造成一定威胁,因此,为了营造一个和谐的舆论环境,加强网络舆论监管刻不容缓。首先,要加强网络舆论的行政监管,发挥党和政府互联网监管的主导作用,尽快建立一支既懂网络技术、法律知识,又懂文化传播、新闻业务的管理人才作为网络舆论监管队伍。同时,建立专门化的网络执法机构,加大网上综合治理力度,打击网上违法、违规和犯罪活动,维护网络信息传播秩序。其次,加强网络舆论媒介监管力度,促进行业自律。作为网络媒介,应该推行实名登记网站制度,实施网络新闻发布、网络记者资格审批制度,建立网上信息安全责任追究制度等。对于那些不自觉遵守法律法规和社会公德的违法分子,应该进行严厉打击。最后,还应加大网络舆论的社会监管力度。建立举报投诉受理机制,鼓励社会各界对网上违规行为的投诉和监督。发挥全社会的力量,引导业界自觉遵守法律法规和社会公德,共同构建一个和谐、文明的网络舆论环境。

(二)政府部门应重视网络舆论对政策制定的影响作用,积极推行电子政务

在当今充满信息的互联网时代,网络舆论对公共政策制定的影响作用也日益重要。作为政府公务员应该跟上信息时代步伐,加强计算机知识学习,积极推行电子政务。如今公民参政议政的途径也日渐多样化,我国制度化的表达渠道主要有人民代表大会制度、政治协商制度、信访制度等,但这些制度还存在许多不完善之处。如人大代表只有县级以下才可实施直选制度,县级以上则进行间接选举,这种选举制度使民众参政议政渠道受限,自上而下的政策制定途径容易被精英层所操纵和控制[5];信访制度在我国由于制度化、程序化、可操作化程度低,极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”,“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽,并为更多的信访人所效仿,带来社会负面效应。信访部门上有领导指令化解的压力,下有群众极端不满的怨气,在解决信访事项的过程中处于两难的境地。执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现,反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中;现实中的种种“听证秀”及百姓戏言的听证会即“涨价会”往往使听证会流于形式,其聚集传递民意、引导决策的功能大打折扣。而网络舆论作为越来越多公民参与政务的一条新的路径,则起到了弥补以上不足、保障和纠偏的作用。作为为人民服务的政府,更应该高度重视,客观冷静地看待网络舆论对公共政策制定的影响,既不能视之不见,也不能被网络舆论牵着鼻子走;要能辨别真伪,关注民生、政策建议等,更加贴近实际需求,让沟通渠道畅通无阻;积极校正和及时声明被虚假内容蒙蔽的信息;积极推行电子政务,与公民形成良好互动,适应当前建设有中国特色社会主义和改革创新的时代要求。

(三)整合政府、网络媒体、公众三者的力量,形成社会主流意见

舆论导向是一种自然的传播现象,涉及到政府、网络媒体和公众的共同利益。政府的态度具有不可替代的权威地位,在重大问题上,网络舆论引入政府机构的权威信息或者相关政府公务员来网站做客,接受民众咨询,则会非常有效地廓清迷雾、引导舆论;与政府一样,专家和专业组织在本领域内的权威性也使其发表的见解具有某种权威性和指导性,邀请专家和专业组织参与网络讨论,形成“网络沙龙”,无疑能起到引导网络舆论的作用;网络媒体积极引入具有权威性的社会主流意见,包括:媒介意见、政府态度以及专家和专业组织的见解,网络舆论管理人员则在适当的时机,引入媒介意见有助于更好地发挥舆论引导的作用[6-7]。一些地方政府官员擅长利用网络为他们宣传,为他们歌功颂德,却听不进不同声音、不愿听不同意见。他们关注网络并不是为了收集网友的意见或建议,以及官员的腐败信息,而是关注网友是不是在攻击政府,是不是在给政府抹黑。他们对网友提出的一些问题持怀疑态度,对政府不利的信息予以关闭或找网络主办方谈话,从而抹杀了网络媒体引导舆论和老百姓反映民意的重要沟通渠道。因此,在积极引导舆论导向的同时,还应当给予网络媒体和社会公众充分的话语权和政策性支撑,以防利益集团谋利和某些官员掩盖自身的不足。

(四)健全网络舆论安全保护法制,加强网络舆论法律保障

在我国现行的法律体系中,例如,《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《电信条例》、《互联网安全保护技术措施规定》、《互联网电子公告服务管理规定》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等法律规范都有关于保护网络舆论安全的规定。但由于令出多门而使各种规范之间存在许多不一致或相互矛盾的地方,法律的效应因此减弱;此外,由于互联网发展的速度很快,已经制定的法律法规无法跟上时代发展的步伐,不能应对层出不穷的新情况[8-9]。所以,还需不断完善和健全我国的网络舆论安全保护法律规范,明确网络舆论发表者和传播者的责任,制定刚性的处罚规定,加强目前的互联网管理。

随着信息技术的发展,我们已渐渐地进入了互联网时代。互联网在改变着人们生活方式的同时,也改变着人们的思维方式。公共政策的制定应遵循合法、合理、民主化等原则,以维护和实现社会公共利益为目的。作为一个公民参政议政、直接反映民生的途径,网络舆论在现阶段对公共政策制定的影响也越来越大。作为公共政策制定者,应该做好网络舆论导向的引导工作,以防网络舆论被利益集团或不法分子所利用;作为政府,应该制定相应的法律法规,以确保媒体和社会充分的话语权,并对违反者予以严厉的惩罚;作为网络媒体,应该端正自己正义的立场,坚持正确的价值取向;作为公众,应该对自己的言行负责,并对不法分子进行揭发和监督。只有国家政府、网络舆论、公众齐心协力、共同合作,形成一个良性互动,才能构建一个和谐、安全的网络舆论环境。

[1] 郑洁.试论网络伦理的建构原则[J].重庆邮电大学学报(社会科学版),2009(6):114-118.

[2] 罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来[M].赣州:江西人民出版社,2001:203-205.

[3] 李图强.现代公共行政中的公民参与[M].北京:经济管理出版社,2004:38.

[4] 黄豁.警惕房地产利益集团扭曲国家政策[J].瞭望, 2007(28):4.

[5] 潘秀珍.对现阶段我国利益集团参与公共决策的矛盾分析与思考[J].行政论坛,2006(4):40.

[6] 燕道成.国外网络舆论管理及启示[J].南通大学学报(社会科学版),2007,23(2):140.

[7] 邓燕.论网络舆情对高校群体性事件的影响[J].重庆邮电大学学报(社会科学版),2009(3):123-126.

[8] 郭斯伦.浅谈网络舆论安全及其法律保护[J].信息网络安全,2006(4):26.

[9] 朱腾伟,孙占利.信息网络传播立法刍议[J].重庆邮电大学学报(社会科学版),2009(4):46-49.

Reflections on the Establishment of the Public Policy Influenced by Web Opinion

CHANG Ying
(Research Section ofPublic A dministration,Guangxi Normal University,Guilin541004,China)

Along with the socio-economic development,web opinion in social management plays a more and more important role.The public political participation is carried out through the Internet media.Web opinion carries forward process of democracy and legal rule,realizes people’s benefit and promotes social harmony by influencing the establishment of the public policy.But there are some problems such as the incomplete legal system,so web opinion is easily controlled by interest groups,and mainstream media are distorted.To enhance the supervisory function of the web opinion depends on not only further perfecting the related laws and regulations but also the integral resultant force among the state government,web opinion and the public.

web opinion;democratic supervision;establishment of public policy;legal system construction

D63

A

1673-8268(2010)05-0032-04

(编辑:李春英)

10.3969/j.issn.1673-8268.2010.05.007

2010-04-07

常 瑛(1985-),女,河南洛阳人,硕士研究生,主要从事公共管理改革与发展研究。