我国城镇化进程中的问题与对策

□文/向小兵

我国城镇化进程中的问题与对策

□文/向小兵

经济的繁荣促进了乡镇和小城镇的发展，城镇化是经济现代化进程的大势所趋。城镇化不仅有利于解决好“三农”问题，而且还有利于促进农村经济的快速、健康发展。本文客观地分析我国城镇化进程中存在的主要问题，从而有针对性地提出提高我国城镇化的基本对策。

城镇化；问题；策略

城镇化是乡村变成城市的一种复杂过程，是社会发展的必然。它以近代产业革命为契机，推动劳动力和人口的产业转移与空间转移，在改革经济结构的同时，改变着人类的住区与社会结构，最后使绝大多数人脱离农业，大多数人从农村转入城镇。城镇化是现代化的标志，是工业化的必然产物，同时又是工业化、现代化的重要载体和推进器，是推动经济增长的火车头。由于近年来，我国城镇化建设加速，有力地带动了国民经济的发展，但随着城镇化的快速发展，也暴露出一些问题。正确认识我国城镇化的发展现状，正视城市化建设中出现的问题并立足现实寻找可行的对策，才能更好地建设和谐社会。

一、我国城镇化进程中存在的问题

1、城乡分割，协调性较差。在长期计划经济“城乡分治”制度的作用下，城乡“二元”社会经济结构得以产生、固化乃至于不断强化。特别是我国的户籍制度和优先发展重工业的发展战略限制了农村人口向城市的迁移，非农产业就业比重低。政府借助于户籍制度、劳动用工制度、粮油供给制度、社会保障制度、医疗、教育制度等一系列制度的推行，逐渐形成了城乡有别的管理体系。城乡居民由于居住地域的差异和职业的不同最终演化成身份和地位的差异。

在市场经济条件下，由于城市本身具有区位优势和功能优势，其聚集经济效应的强化作用进一步拉大了城乡之间的差距，形成了“城市-工业、农村-农业”的产业格局，最终使得城市和乡村演化成两个彼此相对独立的人为的封闭系统。由于城市的磁化作用，使得农村中原本匮乏的资金和人才被城市合理“掠夺”。城乡之间的公平问题作为市场经济难以克服的固有缺陷在我国表现得更为明显。

2、结构雷同，特色不明显。我国城镇化发展模式肇始于重工业化发展战略的需要，因此其地域空间布局和主导产业培植上皆表现出明显的计划经济色彩。首先，表现在城市空间布局上的行政偏好。一是在城市选址和规划上的强烈行政垄断。政府包办了城市建设中的一切事务，而作为切身利益者的城乡居民几乎被完全排斥在外；二是绝大多数城市都是所在地政府驻地，政治色彩十分浓厚。相比之下，城市产生发展的最主要动力的经济因素反而退居次要位置；其次，城市之间产业结构的雷同成为普遍现象。出于政治因素而非经济因素的考虑，大、中、小城市均希望借助各种游说手段为当地争得更多的项目和资金，并通过构建完备的工业体系，努力为政府官员创造更多的政绩。同构化的城市结构，一方面强化了城市间的过度竞争；另一方面地域特色和产业特色定位的模糊性直接侵蚀了不同城市的比较优势。

3、城镇规划不合理，发展不和谐。在我国城镇化进程中，由于种种原因，城镇建设中要么先建设，后规划，要么只有建设开发规划，没有进行过环境影响论证评价，更没有去审批环境影响报告书。由此导致的直接后果是：开发规划不完整、不全面，规划设计、城镇布局不尽合理，工业区、生活区、行政区、商业区等设置不尽合理，给烟尘、噪声防治造成困难，由于建设对生态环境造成的影响、恢复的措施等不明确，对将要采用的环保设施如新能源的推广应用没有进行考虑等，最终导致出现“新城区、旧面貌”的问题。

4、城镇体系不健全，协同效应不足。受制于不同时期政治和经济环境的需要，我国城镇化发展战略表现出明显的短期化特征。从建国后的“限制发展大城市和小城镇，适度发展中等城市”逐渐过渡到八十年代以后的“大力发展小城镇”。我国城镇化战略的制定和实施似乎更多的是出于解决特定矛盾的权宜之计，缺乏整体性和前瞻性，都是从静态和孤立的视角谋划城市的发展。其实，不同规模的城市都有其自身的优势和劣势。例如，大城市具备较强的聚集效应，但其“城市病”症状也更为明显；小城镇分布广阔，贴近农村市场，更有利于城乡之间生产要素的交换，但其聚集功能较弱，土地浪费较为严重；而中等城市兼有二者的优势和劣势。所以，不能简单地评价哪种类型城市的优劣。

5、政府与市场的关系没有理顺。在我国城镇化过程中，政府推动的作用明显，政府在城市发展中过多地干预市场的发育和运行，过多地介入微观经济活动，直接充当资源配置的主体，而对社会发展关注和投入不足。作为制度的主要供给者，政府在城市化发展中没有为市场的运行提供规范的环境和制度保证，地方政府在干部考核机制的诱导下忙于上项目和招商引资，趋利性明显，不少地方政府为攀比城市化率，用行政手段积聚城市人口，大量征地进行城市形象工程建设，对政府服务、行政管理、社会保障建设、法制和规则建设、社会公平等关系城市质量的重要问题关注不够。政府的城市管理水平不能适应城市化快速增长的需要，表现在城市交通、治安、贫困、教育、社会保障、资源耗费等多方面。政府职能的错位在一定程度上造成近年的城市化过于追求速度，忽视城市质量和功能建设。正是因为政府职能的错位，使我国大量的民间资本不能转化为投资，缺乏个人创业的环境，限制了就业岗位的增长，导致城市化的动力不足。

二、提高城镇化进程的对策

1、城乡互动，协调发展。国外和我国城市化发展的实践都证明脱离农村发展的所谓“孤岛式”城市化发展模式注定不会成功。缺乏了农村的协调和支持，这种城市化发展模式将成为无源之水、无本之木。因此，要逐步摒弃片面强调发展城市（尤其更多地停留在城市空间的拓展上）的传统做法，而应从城乡联动、协调发展的角度谋划我国的城镇化发展战略。

2、因地制宜，突出个性。审视我国城市发展现状，结构雷同、个性模糊是一个普遍问题。城市在主导产业的选择上、在未来功能的定位上均显示出明显的趋同性，这种现象对于城市的后续发展是十分不利的。实践证明，在城市核心竞争力的培育上，个性化扮演着不可替代的作用。北京、上海、深圳、大连、顺德等城市之所以在某些领域独占鳌头，其核心就在于它们结合本地区位和资源条件，选择了独特的主导产业，具备鲜明的个性化特征，这一点正是其他城市无法模仿的，从而在竞争中占据了主动地位。因此，我国城市的发展应该结合自身的特点，充分发挥自身潜在的优势，努力培植核心产业。从区位优势、产业特色、文化底蕴、旅游休闲、矿产开发、生态环保等角度来定位城市的发展方向，探寻并逐步培育城市的主导产业，形成鲜明的城市个性特色。

3、立足实际，规划建设。规划是城镇的灵魂，一座没有规划的城市注定没有发展前途。因此，必须从长远着眼，立足实际制定好城镇发展的规划，科学地处理和协调好城镇的各种功能，解决好城镇化进程出现的各种矛盾，确保城镇化发展的水平、速度和效益三者的协调统一。根据经济社会发展水平和城镇化建设的需要，科学谋划城镇发展的功能布局、市政建设、城镇管理等方面，切实把城镇建设的相关要素，可能存在的问题和解决办法统筹考虑进去。同时，还要按照区别对待，因地制宜，分类指导的原则，统筹抓好各乡镇建设的规划编制。

4、整合城镇体系，发挥协同效应。由于规模不同，城市间表现出功能的差异性，都存在一定的优势和不足。因此，如何通过科学的规划，构建一个结构合理、功能互补的“金字塔式”的城镇体系便成为当务之急。确立合理的城镇体系，一方面要考虑城镇的发展现状，通过城市布局的合理调整和功能的整合，努力构建一个和谐的城镇化体系，发挥不同规模城市间的协同效应；另一方面要结合城市的未来发展，在科学预测的基础上，确立城镇体系的发展方向。

5、科学定位政府职能，转变政府职能。目前，我国的经济发展与社会发展脱节，根源就在于政府职能转变滞后，表现在城市化过程中就出现很多问题。城市化的健康发展乃至整个社会的和谐发展要求对政府职能进行科学定位，并用制度保证政府行为的规范，在政府、市场、企业、社会中介间建立起科学合理的分工关系和运行机制。今后，需要继续完善政府的经济调节和市场监管职能，削减政府的行政审批权限，强化其社会管理和公共服务职能。政府需从市场能发挥好作用的领域中抽身，减少政府对市场运行的过度干预，把投资决策权和生产经营权等资源配置的自主权交给企业。凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决，通过市场机制难以解决、但通过中介机构能够解决的，应当通过中介机构去解决，政府应当解决和弥补市场失灵问题，在城市化进程中提供公共物品，制定市场规则，提高行政效率和服务质量，在收入再分配、社会公平、保护环境、基础设施建设、增加就业、产业规划、法制建设、制度创新方面履行自己的责任，重点提高提供公共服务的能力，并引导其他组织为社会发展提供公共服务。

（作者单位：湖南涉外经济学院）

[1]孙中和.中国城市化基本内涵与动力机制研究[J].财经问题研究，2001.11.

[2]唐仕军.“小城镇”建设的战略思考[J].重庆工学院学报，2002.1.

[3]江占民，武剑.农村人口转移与小城镇建设初探[J].北京农学院学报，2002.1.

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