我国污染场地的环境管理问题与对策研究

弓俊微,张胜涛,田 军

我国污染场地的环境管理问题与对策研究

弓俊微1,2,张胜涛2,田 军3

(1.太原市市政工程设计研究院,山西太原030002;2.重庆大学化学化工学院,重庆400044; 3.重庆市固体废物管理中心,重庆400015)

污染场地的环境管理是目前世界各国所普遍关注的热点。从污染场地的概念出发,分析了我国污染场地的环境管理现状和面临的主要问题。提出了污染场地环境管理的对策建议,主要包括制定和完善污染场地防治的专门法律、法规和标准、治理责任的认定与修复资金的筹集思路以及修复技术的选择等建议。

污染场地;环境管理;超级基金;风险评估

随着我国经济的发展、产业结构的调整和城市化发展的需要,许多工业企业通过关闭、停产、异地迁建等方式搬迁至城外,受环境意识所限,部分场地搬迁时并未进行任何风险评估与环境治理,而原址土地将被逐步调整为居住用地、公共设施建设用地和绿化用地等。工业企业原址土壤和地下水积淀的污染物质在短期内难以自然降解,如不及时对工业企业原址进行治理修复,污染物将会通过地下水、空气等途径在环境中迁移转化,并威胁人体健康,危及环境安全,影响社会稳定。对污染场地的管理、治理和修复是一个迫切需要解决的问题。

1 污染场地的概念

污染场地概念的界定对于污染场地的识别和分类管理至关重要[1]。美国环境保护局(USEPA)定义“污染土地(contaminated land)”为:被危险物质污染需要治理或修复的土地,“污染场地(contaminated sites)”包括被污染的物体(例如建筑物、机械设备)和土地(例如土壤、沉积物和植物)[2]。加拿大政府认为“污染场地”是:物质浓度高于背景值,对人类健康和环境已造成或可能造成即时或长期危害的土地,或者是污染物浓度超过了政府法规和政策中规定的浓度的土地[3-4],英国的环境污染委员会(RCEP)认为“污染场地”是当地政府认定由于有害物质污染而引起严重危害或有引起危害可能性的土地,以及已经引起或可能引起水体污染状况的土地[5]。

世界各国对污染场地概念的理解不尽相同,但本质上均指特定的空间或区域(包含土壤、地下水和地表水)所含有害物质的浓度超过环境背景值,并对此空间或区域的人体健康及自然环境已经造成或可能造成负面影响。

2 污染场地环境管理中的问题

由于历史、经济和认识等原因,我国污染场地的管理和治理还没有引起广泛和足够的重视,现在的管理体系还不能完全满足对污染场地环境无害化管理的要求。我国目前对污染场地环境管理总体形势不容乐观,面临的问题主要表现在以下几方面。

2.1 标准不完善

污染场地修复标准的研究是污染场地修复效果检验和评价的基础。近年来,我国关于污染场地治理修复技术的研究一直是热点领域。但是,对于污染场地修复标准的制定研究却远远落后于其修复技术的研究。在一定程度上,这就很难说清楚污染场地修复到何种程度才可以被认为清洁。因此,标准的不完善是目前污染场地修复效果检验和评价的瓶颈。

《中华人民共和国环境保护法》指出污染场地是环境保护和污染防治的对象,但是应用于环境管理则要求显得很薄弱。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》针对固体废物或危险废物来确定管理要求,却未具体给出固体废物、危险废物与污染场地的区别和联系。从当前发展形势看,《土壤环境质量标准》(GB 15618-1995)远不能适应管理要求,污染物项目难以完全包括所有污染物,尤其是有机污染物,首批列入《斯德哥尔摩公约》控制名单的12种(类)POPs中,《土壤环境质量标准》仅对DDT的浓度作出了限值,这显然是不够的。《土壤环境质量标准》对铅的临界含量值定的偏高,况且只考虑到单因子的土壤污染,却没有涉及复合污染产生的效应。

2.2 治理责任与资金落实困难

目前污染场地治理责任人较为分散,据调查既有污染企业直接作为业主的,也有企业的上级控股集团作为业主的,对于关、破企业遗留污染场地的业主,还包括土地储备单位和开发商.现阶段法律对污染者责任的认定与追溯,存在较大空白,况且污染场地治理修复费用高昂,时间漫长,即使责任人认定了,如果没有充分的资金或详细可行的资金筹集与基金保障和分担机制做保障,则实际执行中也难以操作。我国污染场地多集中在一批历史较久远的老工业基地,这些企业目前大都面临能耗高、污染大、工艺落后、经济效益不好的状况。国家实施工业企业搬迁既要解决城市发展所需的安全、环境及土地资源问题,也要实现产业结构调整和企业生产工艺的升级换代,按照“谁污染谁治理”的原则,认定搬迁前的企业作为治理责任主体并要求企业在搬迁或搬迁后的生产恢复期承担高额的治理费用,极不现实。

2.3 管理能力有待加强

目前,我国各级环保行政部门基本上没有设置针对污染场地的专门机构和管理人员.这种状况导致我国对污染场地的污染现状模糊不清、对环境和人体健康的影响意识淡薄。因此,国家急需在机构设施、监督管理等方面加强。

2.4 缺少统一的组织实施机构

污染场地治理修复是一项专业性和政策性要求较强的新任务,特别是探索找寻适合国情乃至各省、市情况的治理修复技术与手段,任务更显现出专业性强的特点。对于大多数治理修复责任单位而言,十分缺乏治理修复建设所需的专业工程管理、技术人员,也不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平,较为分散的业主构成,使得我国基本没有污染场地治理修复的统一组织实施机构,势必出现修复项目结束机构即行解散的情况,将造成人、财、物和信息等社会资源的大量浪费。

3 污染场地环境管理的对策建议

3.1 制定污染场地防治的专门法规

针对污染场地管理法规缺失的问题,建议我国对污染场地单独立法,或者在现有法规体系中详细增加这方面的内容,地方政府和环保部门也可以出台相关的管理条例,应对污染场地控制的原则、识别、标准、申报、调查与监测、执行主体、污染防治的技术、污染场地的处理处置、资金保证、责任追究等进行全面规定,尤其应规定在城市土地“招拍挂”之前,必须由有资质的单位出具场地检测数据,以此推动污染场地治理修复的规范化,保障社会经济发展和百姓身体健康,保护区域环境生态安全。

3.2 明确污染场地修复的经济责任主体

污染场地经济责任的认定是筹集修复资金的前提。美国用于污染场地治理修复而设立的超级基金确定的污染场地污染治理的责任主体为与危险废物产生、运输、处置相关的所有人或营运人[6-7]。由于我国实行土地国有化的政策,在无法确定污染责任人的情况下,国家和地方政府应作为责任主体,但是,在市场化机制下,污染场地修复的资金应该寻求多渠道。对于进行土地利用置换地的土壤污染可由土地使用方承担经济责任,也可以根据”谁污染谁埋单”、”谁治理谁受益”的原则进行污染场地的治理修复。

3.3 资金筹集方式

足够的治理资金是受污染土壤治理和修复的基本条件。按照”谁污染谁治理”和”谁受益谁投资”的原则,筹建以工业企业污染者和土地治理修复受益者为主,国家适当补助为辅的,多元化治理修复资金融集机制。通过向世界银行或者亚洲开发银行等非盈利性国际金融机构申请环保政策贷款,借鉴美国超级基金的经验,建议由政府出面建立“污染场地治理基金”,向需要申请治理修复资金的工业企业提供政策性优惠的金融服务,实施环境治理修复长期按揭贷款,减轻企业负担,帮助搬迁企业顺利渡过搬迁生产恢复过渡期。建立土地整治储备单位或土地开发单位、治理修复受益人费用分担的机制,将治理修复费用纳入土地整治或开发建设成本,对积极承担治理修复费用土地整治单位和开发商给予适当的政策收费优惠。建立财政补助机制,确保地方省、市两级财政按比例每年投入一定资金用于污染场地治理修复。环保部门按政府政策规定,将搬迁企业交纳的排污费返还一定比例,用于污染场地的治理修复。积极申请污染场地治理修复试点城市的优惠政策,争取中央排污费环境治理专项资金和国际环保组织或友好国家环保赠款,以此确保多渠道、长期、稳定的资金投入。

“污染场地治理基金”筹集包含两方面内容:一是要解决历史遗留污染场地的治理修复问题,即通过多种渠道偿还历史累积污染治理的欠债;二是要建立稳定、可靠的资金筹集机制,确保基金有足够的额度以支持污染场地治理修复的高额费用。表1给出了”污染场地治理基金”的具体来源途径。

表1 污染场地治理基金来源

3.4 治理技术的选择

对污染场地的治理不可一概而论,应该分类别、分程度、分阶段,还要考虑修复后的土地用途.从环境管理的角度,可以根据污染源类型分类,包括工业污染源、农业污染源等;从污染场地监测的角度,可以根据污染物的存在形态分类,包括固态、液态等;从场地修复的角度,可以根据污染物的属性进行分类,包括重金属污染场地、农业污染场地、放射性污染场地等[8];也可以根据场地修复后再利用的目的分类,包括农业用地(含蔬菜种植和养殖用地)、居住用地(含花卉种植)、非居住用地、保护地下水[9]。建议从风险管理的角度出发,污染场地的修复目标取决于其日后的用途,只要使此污染空间或区域环境中污染物的浓度降低到对人体健康和生态系统不构成威胁的可接受水平,而不一定非得达到相关技术和法规要求的可接受水平。

3.5 修复市场的管理

污染场地的修复是一个新的热点问题,为确保治理修复的规范性和避免将污染转嫁,必须加强对修复市场的管理,包括设立技术准入制度、资质管理、评价标准、修复前和终的监管等,保证修复市场的规范和有序发展。

3.6 加强污染场地环境管理能力的建设

环保部门要充分利用管理基础,加强污染场地专业知识的业务指导和技术培训,及时推广先进技术和经验做法,建立健全污染场地环境监管长效机制,强化修复过程的监管和修复效果的验收,提高管理人员的专业水准和整体素质。各级国土、规划、建设等相关部门应与环保部门通力合作,密切配合,建立联合监管机制,解决多头管理或管理职责不明的问题。

4 展望

工业企业原址污染场地治理修复是一项复杂的系统工程,涉及产业布局、环境保护、土地利用、建设管理、资金投入等方面,需要统筹规划、全面部署、多管齐下、协同推进。深入开展污染场地修复理论和技术研究,加强国际合作,建立符合中国国情的污染场地修复技术体系与管理体系,通过多方努力营造良好的社会氛围推动污染场地修复工作的法律化、制度化和产业化。

致谢:非常感谢我的导师张胜涛教授和重庆市固体废物管理中心的田军的指导和帮助。

[1] 周友亚,颜增光,郭观林,等.污染场地国家分类管理模式与方法[J].环境保护,2007,(10):32-35.

[2] EPA's Draft Report on the Environment-Better Protected Land [EB/OL].http:nlquery.epa.gov/epasearch/epasearch. 2003-06-25.

[3] 赵娜娜,黄启飞,易爱华,等.我国污染场地的管理现状与环境对策[J].环境科学与技术,2006,29(12):39-40.

[4] Treasury Board of Canada Secretariat.Federal Contaminated Site Inventory[EB/OL].http:www.tbs-sct.gc.ca/dfrp-rbif/ cs-sc/home-accueil.asp.2005-01-04.

[5] NATO/CCMS Pilot Study.Evaluation of Demonstrated and E-merging Technologies for the Treatment of Contaminated Land Groundwater(PhaseⅢ)[R].2003,1.

[6] 虞磊珉,王 刚.美国”超级基金”中环境法律责任分析及实践应对[J].环境保护,2004,(7):59-61.

[7] 罗思东.美国城市的棕色地块及其治理[J].城市问题,2002, (6):64-67.

[8] 周友亚,颜增光,郭观林,等.污染场地国家分类管理模式与方法[J].环境保护,2007,(10):32-35.

[9] 易 秀,杨胜科,胡安焱.土壤化学与环境[M].北京:化学工业出版社,2008:183.

The Measures on Environmental Management of Contaminated Sites in China

GONGJun-wei1,2,ZHANG Sheng-tao2,TIAN Jun3
(1.Taiyuan Institute of Municipal Engineering Design and Research,Taiyuan 030002,China; 2.College of Chemistry and Chemical Engineering of Chongqing University,Chongqing 400044,China; 3.Chongqing Solid Wastes Management Center,Chongqing 400015,China)

The environmental management of contaminated sites is a worldwide issue.The current situation and the main problems of environmental management was analyzed in this paper.Besides,solutions and suggestions for the environmental management of contaminated sited were also put forward to.These suggestion included development and improvement of special laws,regulations and standards,identification of responsibilities and raising funds and choosing technology for repairing sites.

contaminated sites;environmental management;superfund;risk assessment

X506;X53

A

1674-2842(2010)01-0051-03

2009-09-16

弓俊微(1984-),山西太原人,硕士研究生,主要从事固体废物处理处置研究。E-mail:xiaowei_0601@126.com

责任作者:张胜涛,教授,博士生导师。