欧元区国家社会保障制度:回顾反思与借鉴

赵 晏

发端于去年年底的欧洲债务危机,引发了欧元区国家广泛的社会动荡。

2010年的金秋九月,法国、伦敦的公交运输业举行了大罢工;此前,2009年底,还有更大规模的因希腊债务危机而走上街头的希腊民众抗议活动。凡此种种,旨在抗议其政府经济紧缩政策带给他(她)们的福利损失。这让人回想起在1991年,法国前总理朱佩因要对社会保障待遇做“大手术”而导致朱佩政府的倒台。

危机背后传递了一个常识,那就是:福利制度刚性的“坎儿”不好过,勒紧裤腰带的滋味不好受。同时,危机也折射出了诸多的政策问题,为什么希腊是第一个栽倒的国家?希腊的病灶何在?简言之,“穷庙富方丈”。 希腊的退休工人享有退休前收入的96%,而工作的话就得缴税,并且税赋奇高:雇主要缴纳28.06%的社保税,雇员还要再缴16%的社保税,合计44.06%,而年收入在12000欧元以上的还得负担25%—40%的个人所得税。社会失业保险救济金与社会平均工资的水平也基本持平。说白了,“生之者寡,食之者众”、“站着的不如躺着的”。 这种国民收入的分配与再分配格局,必然会削弱其经济增长的物质基础。现在欧元区国家其实面临着两难的选择:是要维护高福利的社会保障制度,还是要避免国民经济的进一步恶化或衰退?

欧元区国家出现的债务危机以及由此引发的抗议事件的警示意义,远远超过事件本身,它带来的启示是深刻的。

一、回顾

以20世纪70年代中期为界,欧元区国家的社会保障制度经历了一个由盛而衰的过程。以1973年石油危机为开端的经济滞胀宣告了战后经济繁荣的结束,支持社会保障制度迅速扩展的物质条件也随之逐步丧失,过度的福利消费使公共开支项目下的社会保障出现入不敷出的支付困难。

为了维持高福利的社会保障制度,欧元区国家的社会保障开支数额一般都已占本国政府总支出的1/2到2/3,社会保障开支增长速度超过经济增长速度。高福利挤占了生产资金,导致资本外流,投资增长减慢;这种状况反过来又致使通货膨胀和创纪录的高失业。同时,高福利的普遍性原则还导致了工作动力衰减,加大了成本,劳动力市场的资源配置能力下降。制度引发的 “福利养懒汉”弊端,使人们对社会保障制度产生信任危机。

自20世纪80年代以来,包括欧元区国家在内的世界各国政府都不同程度地推进了社会保障制度改革,社会保障改革路径大体形成三种类别:

1.调整性改革。它是指不改变原有制度模式前提下对一些具体政策进行的小修小补。诸如:(1)提高退休年龄、延长享受待遇的所需的最低缴费年限,如美国将男女65岁的法定退休年龄渐进式地改为67岁;(2)提高缴费率和缴费基数,取消缴费的收入界限,降低计发保障津贴的基数等,如1996年西班牙政府与工会联盟达成协议,将领取全额养老金的缴费时限从30年提高到35年;(3)推行公共福利事业“私有化”、“市场化”,如美国限制社会保险公共项目的扩张,把部分政府的福利支出转为由私人企业和社会团体承担;(4)扩大养老保险基金的投资范围,增加基金增值的效率。

2.结构性改革。主要是指在不改变原有制度的主体地位的前提下,对现有制度架构进行较大幅度的改革。结构性改革的主要形式是缩减原有现收现付制的规模,增强自愿性或强制性的企业年金计划、自愿性个人储蓄养老计划的比重,使制度结构逐步由单一制度结构向国家、用人单位和个人共担责任方向。这种由国家基本养老保险、企业年金、私人年金构成的“三支柱”养老保障制度发端于瑞士,受到世界银行、货币基金组织的推崇与推广。

3.根本性改革。它是指由一种制度模式转换为另一种模式,其改革实践中主要有以下两种形式:第一种形式是把传统的现收现付制推倒重来,实行完全的个人账户积累制度。其代表是智利。1981年智利政府实施以“个人账户、竞争营运、政府规制”为特征的、私营管理的、储备积累式的养老保险制度,并使用财政盈余直接兑现了一部分“老人”的养老金权益。第二种形式是由公共管理储备积累模式转变为现收现付模式。它出现在一些曾经仿效新加坡中央公积金模式的非洲和南亚国家中。例如,印度于1995年将正在实行的以公积金积累形式的养老保险制度,改变为现收现付式养老保险制度,其原因在于政府管理养老保险基金的过程中出现了严重的腐败行为,从而不得不重新回到现收现付的制度模式。

在上述三类改革路径中,欧元区国家基本以调整性改革为主,改革力度是孱弱的。

二、反思

20世纪70年代中期以来,以欧元区国家为代表,世界范围内社会保障制度陷入困境乃至出现支付危机。其中涉及到制度层面的问题有三大矛盾:社会保障资源分配的需求与社会筹资能力的矛盾;人口老龄化导致的财富再分配与财富创造之间的矛盾;社会保障功能完备与社会保障机构庞大、规章繁琐的矛盾。

社会保障是近现代工业文明的产物。任何一个社会在一定时期,经济资源总是一个常数。在其宏观资源配置中,为什么没有把资源全部投到创造经济效率和实现经济增长的领域中去,而将其中相当一部分投向不形成现实生产能力的纯消费性的社会保障中去?这可以理解为一种社会选择的结果。这种社会选择基于社会保障在现代社会功能体系中的定位。

社会经济运行有动力系统、稳定系统和控制系统。动力系统的载体是市场,通过市场竞争机制创造财富,一个缺乏动力系统的社会,运行基础脆弱,运行秩序僵硬,天灾人祸均会导致其解体与崩溃;控制系统的载体是政府,通过宏观调控和整合,以实现政令统一、民族团结、社会平等、保持社会行为的一致性等;社会稳定系统的载体是社会保障制度和累进的所得税制度,通过收入调节,缓冲矛盾,消解冲突,随机调适,建立起一种类似“安全阀”的装置,保障社会成员的基本生活需要,使其生理上和心理上均处于安全状态。

以上三个系统是动态均衡的。任何一方的不足或者过度发展都会使自身功能异化,并且给另外两方的功能发挥造成障碍。有鉴于此,社会保障的水平必须“适度”。适度社会保障水平的内涵在于强调其待遇支付标准的“社会适当性”,这种“社会适当性”在同一时期的不同国家或同一国家的不同时期有很大的差异,但是,也有其共性的要求:

1.保护与激励统一。社会保障水平的确定应当立足于以保障公民的基本生存需求为主要目标,在“需求大于供给”这个永恒的现实矛盾中,寻求保护公民的基本生活需求又能够激励公民积极劳动的相对均衡。

2.坚持从远期平衡着眼来测定近期社会保障水平。具体来说,一是要有三个“相适应”,即:社会保障水平与生产力水平和各方面的承受能力相适应;社会保险费的缴纳比例要与财政收入状况、企业效益水平以及职工个人的经济和心理承受能力相适应;社会保险金的积累比例要与社会保险机构的资金管理水平和营运水平相适应。二是社会保障支出的增长速度要有“三个低于”,即:低于经济增长速度、低于劳动生产率增长速度、低于工资增长速度。

3.提高社会保障水平要稳中求妥。要采取渐进方式,在变动保障水平之前和之后都要有一个适当的过渡和调适期。例如,美国1935年颁布《社会保障法》到1950年才通过立法确立了养老保险待遇标准,从1950年到1998年的近50年间,此标准先后修改了32次。

4.调低社会保障待遇标准。必须持慎之又慎的态度。社会保障待遇,涉及民众切身利益,社会保障水平本身具有刚性,基线一旦确立,易升不易降,起点过高会处于骑虎难下的境地。

希腊等欧元区国家的工人罢工此伏彼起,是无视社会保障水平的“适度”性及其约束机制所致:

一是希腊等欧元区国家的社会保障制度设计有先天性缺陷,这种以公民权利为依据实行的高标准的全民保障,往往导致开支踞高不下,财政负担沉重;

二是在2008年世界金融危机之后,希腊等欧元区国家的社会保障制度运行中面临的诸如人口老化、景气循环、生活费指数提高、金融风险等难以控制的因素相互叠加、相互激发,债务危机的导火线引发了社会的危机;

三是希腊等欧元区国家的社会保障水平较多地受到政治因素的影响。例如,在这些国家的政治格局中,社会保障支付标准的制定是一个复杂的政治程序,其尺度日益变得复杂和难以捉摸,有些问题历来也是各种压力集团争相阐述自己立场的领域,导致其调整机制僵化而迟缓。

三、借鉴

中国是一个人口大国,建立全社会的保障制度压力巨大。中国社会保障制度改革如何借鉴国际经验并与其本国的国情背景进行对接,是一个需要认真研究的问题。当前。中国在以下方面面临挑战:

1.人口老龄化。目前,国际社会通常将60岁及以上年龄的人口占总人口比重达到10%或65岁及以上年龄的人口占总人口的比重达到7%的国家和地区称为“老年型国家或地区”。老龄化使得在职劳动者必须赡养日益增多的不再创造经济产出的人,从而对公共开支的养老保险、医疗保险等险种构成巨大的资金压力。在中国,由于预期寿命的快速增长和生育率的急剧下降,人口老龄化过程将比在发达国家曾发生的速度要快得多,需要尽快为其即将到来的老龄化筹资,然而“未富先老”酝酿着巨大的资金缺口,而延长退休年龄又遇到大量人口需要就业的巨大压力,并涉及到如何适应变化了的家庭结构和社会环境等。

2.城乡二元结构。城乡一体化战略背景下,城乡居民社会保障权益和待遇水平的基础整合及其衔接等,涉及到应定位于何种“安全网”式的保障计划及其保障水平,从而能给尽可能多的人提供基本保障,并有助于培育城乡统一的竞争性劳动力市场。

3.外来冲击加大。全球化会使金融资源、劳动力资源的流量、流向和流速都发生巨大的改变。中国加入WTO后、贸易自由化以及各种形式的贸易壁垒使产业之间的竞争加剧。涉及到如何从劳动力要素价格在全国和全世界范围内均等化的角度,使不同要素密集型部门之间、拥有不同要素的人们之间在收入及机会方面的公平与效率相统一。

我国的社会保障制度改革如何推进?我们要借鉴国外的经验,尤其要总结欧元区国家债务危机背后的制度原因及其教训,以镜鉴我们自身的问题。具体而言,现阶段我们要解决好以下几个问题:

一要从急需解决而又有能力解决的方面入手,循序渐进地推进改革。鉴于我国是在原来福利型保障方式的基础上进行的改革,因此,对国家强制举办的社会保障项目要坚持低标准起步,把一些“超基本”的部分剔除出去,任何略带奢侈的制度都无需考虑,把真正该保而未保的项目保起来,并且在实施中做到应保尽保。应保尽保的前提是“底线公平”,强调政府和社会必须保障的责任底线。“底线公平”所包含的制度性内容有三,最低生活保障;公共卫生和大病医疗救助;公共基础教育(义务教育)。这三项制度能够以较低的成本明显地缩小社会不公平的程度。

二要注重改革的长期性和复杂性。社会保障制度改革范围广,时间跨度涉及几代人。制度一旦确定,就形成了各方面的利益刚性。制度和政策的路径依赖、自我强化趋势以及巨大的运行惯性。为此,要有两个方面的衔接配套:一是社会保障制度改革中长期规划与短期计划的衔接,各项短期政策措施的出台不能酿成未来的支付危机;二是应遵循“先试点、后立法、再推广”的方针,谋定而后动,特别是要注意对工资基数、物价水平和基金承受能力等指标的测算。

三要加强社会保障各项目之间及其与相关体制之间在改革中的协调。依据改革的政治、经济成本最小化原则,使社会保障制度与各相关制度之间,以及社会保障制度内部各项目之间,在改革的联动关系、逻辑顺序、临界速度和依托条件方面衔接配套。例如,界定各相关部门财权与事权,合理分工、协同配合;注意社会保障各项目在覆盖范围、筹资比例、待遇计发办法等方面的互补和协调配合,努力平衡各方利益关系,寻求相互兼容的结合点。▲