政采维护项目的管理研究

郭世红 韩文伟

（牡丹江市隆华工程建设监理有限公司，黑龙江 牡丹江 157000 上海城投置地（集团）有限公司，上海200000）

这类项目作为由政府提供、满足社会公共需求的公共物品，如何利用经济领域的管理科学，同时结合工程的实际特征，科学、合理设计其绩效管理的过程，将会成为未来一段时间内的研究热点和难点。

本文从横向、微观视角,同时采用比较方式对这类项目的管理作了初步的尝试，与各位同仁分享的同时，希望可以起到抛砖引玉的作用，得到各位专家更多的指教。

1 背景

目前广泛传播的项目管理的知识体系，无论是美国项目协会的PMI体系，还是以国际项目管理学会为代表的“欧派”（IPMA）,以及目前被广泛认可的项目管理知识框架（PMBOK）的9大领域、42个要素，都是建立在建造工程基础上的合理扩充。

项目管理研究多指向建设项目的管理，很少有专门针对维护项目的管理论述与研究。以往人们讲建设项目管理，多数局限于建设阶段的成本使用及相关的管理，忽视了建设项目的维护阶段的管理，包括我国目前实行的与工程项目管理制度相配套的项目法人制度、合同管理制度、建设工程监理制度等等，大部分都将管理工作停止在竣工验收结点，而对后期的使用维护阶段没有继续跟踪。伴随着政府采购维护项目的逐步发展过程，在政府和企业提高绩效的实际需求下，相应的针对性较强的维护项目管理方法与理论也一定会有他发展的空间与市场。

2 政采维护项目管理的现状及阶段划分

2.1 政采维护项目的定义、分类

政采维护项目是指进入集中采购目录以内或达到采购限额标准以上的政府维护项目。政府采购项目多数体现国家利益和社会公共利益，对国民经济的发展有着非常重要的作用。从实际工作总结，目前我国政采维护项目依据内容分为两类，一类是由固定资产的管理需求形成的维护项目，也可以说是硬件产品管理需求所形成的维护项目。这里根据形成的原因又包括了两部分内容，一部分是原来采购的建设项目的管理需求所形成的项目；例如：新建的机房。一部分是原来采购的设备管理需求所形成的项目。例如：PC机、精密空调、小型机、服务器等。这一类通常涉及原来的政采工程或货物类的后续管理。另一类是软件产品等的管理需求形成的维护项目。这里也包括两部分。一部分是已购买的软件操作平台产品的升级需求形成的维护项目。例如：IBMTivoli软件操作平台的升级维护。一部分是根据专项服务管理需求所形成的维护项目。例如新程序的开发需求及编程需求。这一类通常以纯服务类的形式出现。（笔者在这里将项目生命期视为产品生命期的一部分）。（如表1）

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2.2 政采维护项目管理的特点

政采维护项目除了具有一般政府项目管理的普遍性特征外，还具有自身所具备的特点。①前瞻性更强。建设项目在可研等前期阶段或多或少都会考虑未来的技术和市场情况，但是维护项目相对来讲考虑的范围更广，尤其是维护项目中的第二类项目，多数都遵循摩尔定律的发展速度，该定律不单是指出了网络信息技术功能价格比的变化规律，更重要的是揭示了信息技术产业快速发展和持续变革的规律。②及时性更明显。维护项目的管理风险很大程度上来自于技术的快速革新，因此维护项目的风险管理就更加突出。③合作领域（性）更宽。维护项目的合作性表现为两个方面，一个是项目组内部的协作，一个是项目组同外部的合作性以及甲乙方的合作。随着整个社会的信息化，和信息技术有关的维护项目管理已经扩展到更为广泛的领域。目前的维护项目包括了软件、硬件、通信、咨询等各个方面的系统和集成，同时要求相关的知识面也要宽。④激励性更突出。维护项目以人力资本和知识资本为主的项目，因此相对于其他类项目更强调一个激励性。良好的激励机制，不但可以减少人力资本的高流动性，更可以激发团队挑战高难度的积极性，更是按时高质量完成项目的保证。

2.3 阶段划分及各个阶段的主要工作内容

任何工程项目都会经历从开始到结束的过程，不同类型和规模的工程项目生命周期不同从而决定了工程项目的阶段划分不同。政采维护项目生命周期通常以自然年度为单位，根据其特有的生命周期划分为以下几个阶段：批准立项阶段、准备阶段、实施阶段与阶段性验收、竣工阶段与后评估阶段五个阶段。

批准立项阶段是对年度维护项目名称、费用的调查研究阶段，也是申请维护项目及预算的审批阶段。此阶段会有投资监理的参与，为业主提供需要的咨询和服务，主要利用准确、适用的信息资源，通过多方案比较、询价等方式在投资方面给予量化的参考和协助，辅助业主确定经济上合理的维护项目。具体方法有：①收集历史数据，采用数据分析技术，寻找影响投资规模的主要因素及指标。②利用回归分析，相关分析、时间序列分析技术等统计分析技术，对指标的影响作用 进行数学模拟，并计算每个指标对投资规划的影响效果值、③利用层次分析法将所有影响因素及指标进行系统整理，形成规划指标体系。④利用权重分析法，对指标体系进行权重分析。准备阶段。主要内容包括：技术与商务需求文件的编制、确定采购方法、组织实施招投标，择优选择维护单位。此阶段在具备采购条件后，根据项目的实际情况，在取得集中采购或是分散采购的批准后，确定具体的采购方式，进行采购的组织工作。

实施、审核与阶段性验收阶段。这是年度维护项目的具体开展、实施阶段。主要从范围、时间、成本、质量、风险等几个方面综合管理维护项目的阶段。此阶段需要注意根据合同履行进度，督促维护单位按期提交各种维护工作报告包括各种原始凭证的保存、整理和提交，形成规范性项目资料，并作为合同付款的重要依据之一。这是定期被动式检查维护工作的手段之一。

竣工、后评估阶段：进行必要的效益与费用的评估，总结维护项目过程管理的经验教训，找出各种原因，明确责任，供以后的项目借鉴。

3 政采维护项目的管理

3.1 维护项目管理模式的选择与建立

经过直线制、职能制等组织结构的对比分析，针对维护项目的独特性和相对稳定性，实践中业主方的组织结构多数采用多项目管理方式下的平衡矩阵方式，利用了矩阵式较强的横向联系特征，专业人员得到了充分利用。同时避免了成员的不固定性，专门设立了相对稳定的行政机构——商务组来负责具体的维护项目管理工作。项目经理由政府、事业单位行政上设立的商务组主任担任。具体如下：商务组设立专职的负责人——商务组主任一人，然后以主任为具体的管理负责人——项目经理，分别召集各职能部门的专业人员参与维护项目的不同阶段的工作，其中由具体的部门中确定一到两个职员（职员1和职员2）组成商务组的固定核心人员，管理商务组的一些日常必须的流程式工作。管该组织结构管理方式需要跨职能部门协调和管理，属于矩阵方式的组织结构。商务组主任、总师室的职员1、办公室职员2共三人组成商务组的固定人员，负责维护项目的日常管理事务。（见图1）

3.2 WBS的目标方式分解，预算成本的估算

政采维护项目的成本管理在项目的整个生命周期中是最重要的，从其所花费的时间为2-3个月，就可以看出他的重要程度。这个时期确定的预算成本，相当于建设项目的设计概算阶段，对每个年度的维护成本是决定性的时期，误差精度甚至要低于设计概算的数值，通常在5%左右。而且这5%也几乎要以最高控制价的招标方式消化在项目管理中，换句话说，就是这个时期确定的预算成本是几乎不允许突破的，这也是政采维护项目的显著特征之一。

维护项目的成本组成为：①设备、软硬件的购置成本；②安装工程费用，包括辅材及相应的人工；③纯人工成本，通常指软件开发及系统集成等方面。根据统计，维护项目的成本估算90%采用了上下迭代的策略。实际上就是上层、中层、底层相互协调、反复论证与妥协的过程。此阶段大多应用了类比估算法，通常是利用以前类似项目的实际成本作为估算当前项目成本的基本依据，强调了管理人员的经验判断，通过这种经验判断以及可获得的以往类似项目的历史数据，估计出项目整体的成本和构成项目的子项目的成本。迭代过程中，当下层管理人员认为上层管理者的估算不足以完成相应任务的情况，可以直接向上层人员提出不同意见，在估算的时间上获得了优势，避免了执行过程中预算缺口较大等比较明显的失败，同时避免了有些任务被过分重视而获得较多预算的情况。

当完成上述单体维护项目估算后，再根据政采资金的来源和维护项目的分类，编制成成本估算表，在此基础上考虑合理的管理、利润、及风险费用形成年度上报的维护项目预算表。以下为实践中总结的政采维护项目成本估算的途径。（见表2）

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过程中需要注意的有以下几个方面：①缺乏可靠的参数依据。②各种变化对项目成本估算的影响较大。③通常有低估的倾向。

成本估算是维护项目成本管理的第一步，也是关键的一步。这里成本估算与预算是连续完成的。前者是后者的基础，后者是前者的成果表示。值得注意的是：上报的预算经过相关的部门审批后，才形成最终的实际维护项目预算。经过审批的预算才是以后维护项目管理的目标。这个经审批的预算在实施过程中不允许突破，这一点相较于建设项目要严格的多，不能出现结算超过预算的现象，否则会缺少资金的来源，导致缺乏操作性。同时应该看到，成本估算越精确，越接近实际，也就越容易实施，项目管理取得收效的可能性就越大。

3.3 项目准备阶段的管理

得到了上级主管部门的预算批复后，以此预算作为管理投资的目标，开始进入项目实施前的准备阶段。这个阶段同样是有着举足轻重的一个过程。

政采维护项目纳入集中采购目录的，必须委托集中采购机构代理采购。未纳入集中采购目录的，可以自行采购。随着市场经济的逐步延伸与放开，纳入集中采购目录的维护项目占年度维护总预算的20%左右，即使没有纳入集中采购目录的维护项目，为了加强政府采购资金的使用效益，政府采购人通常也采取招标的方式采购，并且制订了了一些加强控制的行政规定。以某信息系统事业单位为例，针对自行采购项目和单一来源项目制订了超过10万元必须报局重大办公室审批的规定。体现了严格政府采购资金的使用效益的方面。

无论是集中采购还是分散（自行）采购，毋庸置疑招标投标是政采维护项目的主要手段。政采维护项目除了按照通常意义上的法定程序来实施采购行为外，还需要经过以下准备过程。①维护单位需要提出招标需求。②根据需求形成技术标部分的评分表；③由商务组的人员做好商务标部分评分表；④交由采购代理机构完成招标文件。

以上是维护项目必经过程并区别于建设项目的特点所在。此过程中需注意以下几个方面。

（1）最高控制价的确定。政采维护项目不同于企业或私人采购，不仅要追求利益的最大化，更重要的是有助于实现政采资金的使用效益，首先是满足社会公共需求其次才是使采购的服务物有所值。据国内外经验，政采维护项目的最高控制价一般是由经批准的维护项目预算为基础，下浮5-15%来确定，并规定投标报价高于最高控制价的投标书为无效投标书。这主要是为了防止串标投标、哄抬标价发生政府投资资产的流失现象。

（2）商务分及其权重的确定。政采维护项目是一种服务的采购，所以商务分的权重制定要严格执行《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）的和国家财政部关于加强政府采购货物和服务 项目价格评审管理的通知(财库[2007]2号)，服务的权重不得低于10%，不得高于30%。这也是政采维护项目不同于以往建设项目的主要区别之一。体现了重技术标倾向，也即是更重视采购服务质量的事实。不单纯以价格的高低来衡量服务的优劣同时避免了低价中标带来的风险。

（3）设置资格后审制度。采购过程取消通常设置的资格预审制度，改为资格后审制度。将投标人的投标资格审查移至开标、唱标之后进行。目的是消除投标人之间的串标投标现象。政采维护项目的第一类由于其设备的特殊性要求，通常在维护采购过程中需要原厂商在维护上的支持，而原厂商的代理和集成商数量较小，甚至存在潜在投标人信息资料不同程度上的透明性。为了避免这种现象的发生，我们取消了投标报名制度，采用无记名方式购买招标文件，使潜在投标人的数量和身份具有不确定性。其次在现场踏勘、答疑等环节分散进行，避免潜在投标人聚集，割断串标的信息传递链。这样一来，投标人的信息推迟到开标后才明朗化，消除串通投标所需的信息和时间。这一点在采用询价和竞争性谈判方式采购时也尤为重要。

此阶段重点做好潜在投标人的分析工作，采取有针对性的采购方式与招标投标操作实施方案，对取得理想的采购结果及其重要。此阶段在维护项目的管理中所花费的时间与工作量比例是30%-35%左右。

3.4 项目实施与阶段性验收阶段的管理

3.4.1 管理的方式

通过各种方式确定了维护商，签订合同后，就进入了项目实施管理阶段。建设项目此阶段是项目管理控制的重点，但是政采维护项目却不然。政采维护项目通常是伴随着维护项目的阶段性验收进行项目绩效管理。是一种边实施边管理边验收的三同时项目管理方式。此阶段重点是做好项目的信息、合同、风险管理，趋势为逐步实现以合同管理为中心的项目管理模式。采用的方式为①过程动态管理。即PDCA循环方法，体现了过程管理的严格控制和持续改进要求。②流程管理。理清项目管理实践中的各种逻辑关系，优化管理协调关系，将其格式化、图表化，制成相应项目过程主要管理任务的流程图，并提供给项目管理团队的全体成员共同遵从、运用。从而摒除对工作计划的重复性探索所带来的风险与管理资源的浪费，还可以在规范化流程图的基础上运用各种管理工具和技术，有效使用管理资源，避免工作安排失误、混乱或成果报废，提高工作效率与质量。

3.4.2 管理的手段——信息管理

维护项目的管理是建立在计算机网络环境下的项目管理，是建立在特殊的管理信息平台上的知识型组织。所以绩效管理的实现手段具有一定的特殊性。以某政府事业单位为例，其所有的维护项目管理建立在特有的Domino/Notes系统软件平台上，此信息化实施的模式是采用直接购买成熟化软件与二次开发的结合方式实现的。由业主的商务组人员负责日常的网络日常维护，根据需要分别设定不同项目参与人员的等级与权限。（见图2）。

图2 维护项目管理信息流程实施模型

信息流程为：系统项目维护需求申请（基层职员1）→基层业务部门审核确定（职能部门责任人核签→商务组网络管理人员做好确认表上传至系统→专业项目管理人员（监理）审批→商务组网管人员传递给相关外围人员（例如合同签订过程中的律师）审核，同时汇总此节点之前流程的多种意见到notes系统中，提交给商务组的负责人→商务组的负责人在notes系统中审核→单位法人代表审核，至此由相关人员收集过程资料并存档。完成一个从上图示1-5的信息流转过程。这实际上是一个项目信息平台的管理。

这个过程中，基层人员1的作用是提出项目实施过程中的需求，这个需求有可能是项目操作的需求，也可能是项目过程中的各种需求，例如阶段性付款的需求。同时要提供阶段性工作验收合格的证明给下一流程的负责人，例如阶段性维护工作及其相关报告的确认。信息流程中，商务组网络管理人员是整个系统的核心，相当于观察员的角色，他附有设置管理各级人员权限并随时交叉（至少2次）、汇总、反馈所有过程中各种数据的任务，也只有他有权限看到所有维护项目管理动态过程中的结点情况，这样才可以随时从管理员的角度解决、处理信息流中的各种问题，掌握项目实施管理情况，同时根据行政需求定期向有关各级负责人提供相关信息。

3.4.3 合同管理

政府采购维护项目管理此阶段的项目管理工作是围绕合同展开的。确切的讲，在项目立项审批后，就由专业项目管理人员介入，开展项目管理工作。汇总每个自然年度所有可能实施的维护项目情况，并对每个项目情况跟踪管理，根据每个项目的每份合同的不同时间结点进行数字量化管理，随时发出提醒，交由商务组相关人员（职员2）。由其根据需要提交给不同阶段负责人督察项目实施情况，同时完成阶段性验收工作。实现了以合同管理为主线的项目管理模式。这一点是与目前我国建设工程的项目管理有着本质的区别所在。

3.4.4 风险管理

政府采购维护项目的风险管理是采用了损失控制与风险转移相结合的方式。一方面由政府采购维护项目的需求方聘请专业的项目管理人员分别进行量化风险评估后，需求方会据此购买不同风险级别的商业保险，并以保险合同的方式予以确定，以此来转移维护项目的风险。另外一方面采用损失控制来减少损失发生的机会。这一点在制定维护项目方案的初期就予以考虑，实施阶段需要的只是制定具体的安全计划、灾难计划以及应急计划。总的来讲，维护项目此阶段的质量、进度、安全、风险等的跟踪、管理及阶段性验收是由业主方技术职能部门的人员和专业项目管理人员（有需要时）负责并及时将项目实施完成情况传递给商务组的相关人员（职员2）。商务组的相关人员（职员1、2）实质上是一个项目联络员的角色。他们根据不同的分工负责与不同的人员进行信息沟通与互动。体现了明显的矩阵制管理模式。

3.5 竣工阶段和后评估阶段的管理

竣工阶段。政采维护项目的竣工阶段是通过阶段性验收逐步实现的，当全部阶段性验收通过后，就代表项目的正式验收通过，不会另行组织验收。乙方以阶段性验收通过的证书换取竣工验收通过的证书。这一点同建设项目有着极大的区别。本阶段重点在于收集维护项目过程中的所有技术资料，报修单、经甲乙双方签字核定的维护记录等原始凭证。这些资料按照信息流程逐步确认，当流程中所有项目参与人都认可通过后，给付项目余款，至此维护项目的甲乙双方合同关系解除，所有的过程资料存档保存。但这并不表示项目的结束。

后评估阶段。目前市场上的建设项目，实际很少真正做过项目的后评估工作。基本上在竣工验收后，就结束了，因为没有评估的需求。但是政府采购的维护项目恰恰相反。维护项目完成后，需要严格经过后评估的阶段。重点需要完成以下几个方面的工作。

财务方面的评估，在完成竣工决算后，需要与维护项目的初始预算进行比较，作出经费控制范围判断，给出投资控制的成效与结论。

采购方式的汇总。统计实际完成维护项目所采取的方式，得出两种比例：一是不同采购方式数量上的比例；一是不同采购方式金额上的比例。这两点都要满足政府采购的相关控制要求。

费用效益的后评估。利用社会贴现率进行国民经济评价，计算相关指标体系，这一部分是下一年度制定维护项目方案和实施维护项目管理的重要依据找出并分析产生各种偏差的原因，同时给出相应的纠偏建议措施。

完成上述工作内容后要写出相应年度维护项目工作报告同时报同级财政部门备案。

至此政府采购维护项目的管理的一个周期结束。

此阶段，是维护项目管理的重中之重。它的评价指标研究经历了四个阶段：①借鉴企业管理中的绩效评价理论，主要集中于财务方面，如回收期（PP）、投资回报率(ROI)等。②20世纪60年代的成本、进度、质量这个铁三角作为评估管理绩效的指标。③20世纪80年代增加了业主满意度、技术创新、达成预期和个人成长等指标。④引入项目成功标准指标，转入了经济性（economy）、效率性（efficiency）、效果性（effectiveness）并重的“3E”原则。

4 结论与展望

4.1 结论

本文尝试着从微观、对比、横向角度对政采维护项目的管理做了初步的研究与分析，以实际工作中的年度为划分周期，详细介绍了政采维护项目的实际管理过程。与建设项目相比较而言，政府采购维护项目是具有国家战略意义的工程，一般为公共物品或准公共物品，其消费具有一定的非排他性和非竞争性；其投资的出发点不是单纯考虑经济效益，而是追求经济效益、环境效益和社会效益等综合效益。这些特点决定了其项目管理过程是一个重前期预控同时与过程相结合的系统管理方式。其管理主要通过特定的信息流，通过合同管理等手段，完成项目管理的目标。说明了政采维护项目的管理具有其自身特有的方式与方法，所以将其作为一类独立的项目进行专门的管理、研究与探索是很有必要的。

4.2 展望继续研究的方向

2006版的《建设及发展项目管理实施规范》（《code of practice for project management for construction and development》（英国）对项目管理给出了这样的定义：从项目的开始到完成，对其进行全过程的计划、协调和控制，它的目的是为了满足业主的需要，并在给定的费用和所要求的品质标准下，按规定时间完成的具有一定功能和经济实用性的项目。宏观角度上，每个维护项目可以看作是对应建设项目的一个阶段，人们常规的视角大多是重建设轻维护；微观上，维护项目也是一个需要独立管理的过程。无论是哪一种视角和分类，随着政府采购维护项目的逐步成熟与实施，这个范围的管理市场需求是一个现实，所以从市场需求角度，对维护项目的管理给予一定的关注，实现科学的、系统化的、可持续发展的管理是我们的目的，从而满足和保证对社会公众需求，更好的为大众服务是我们的终极目标。

我相信通过本文的抛砖引玉，会吸引更多的专家与学者一起探索维护项目管理的有效、最佳途径，进一步完善我们的政采维护项目管理工作体系。

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