公共危机管理组织结构：创新而非摒弃

○赖诗攀

(华侨大学 公共管理学院，福建 泉州 362021)

2008年是中国公共危机管理发展的重要一年。南方雪灾、“3.14”骚乱、淄博火车相撞、H5N1疫情、汶川地震、喀什袭警、奶粉危机等一系列重大公共危机事件的发生一再提醒着我们，我国社会已经进入了危机多发期，而我国的公共危机管理能力仍然有待提升。在公共危机管理诸多工作当中，组织设置问题无疑是核心问题，因为人、财、物、时间和信息等诸多因素，最终都需要通过组织结构的合理设置才能发挥出效益。

一 分析框架

公共危机管理是现代公共行政的一种特殊形式，它在具备一般行政管理的共性的同时，也具备自身特殊性，公共危机管理的组织结构设置亦然。

传统公共行政学者对于组织问题的说明，大部分都限于组织的职责分配和组织的正式权力结构，他们往往不注意组织中的其他的影响力量与沟通系统。[1]197但是拨开职责、权力及其他要素的藩篱，从信息沟通系统的角度对组织结构进行检验与优化却是一种简单有效的方法。

戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书中提出了政治生活的系统分析方法，他把政治系统描述为一个黑箱，政治系统的运行过程就是把公众的要求、意志和利益输入其中，最后转化成法律和政策并加以执行的过程。也就是说，政治系统就是一个加工厂，把公众的利益、需求作为原料输入其中，将政策、法律作为产品输出并付诸执行。[2]42

在戴维·伊斯顿的理论中，政府制定政策的过程是处于一个黑箱当中。而西蒙对决策理论的研究则是延伸到了黑箱内部，针对黑箱中的操作过程即政府内部的政策加工过程进行研究。

在西蒙看来，决策不仅仅是从几个备选方案中选定一个方案这么简单，他认为决策是一个过程，包括四个阶段的主要活动。一是搜集情报阶段，即了解环境变化，寻求相关的决策信息，找出制定决策的理由，西蒙称之为“情报活动”。这个阶段主要是探测环境，在大量信息中发现和判定需要处理的问题，依据问题的性质和重要程度、急迫程度确定行为方向，进而针对解决问题的要求形成所要达到的行动目标，用目标来界定问题的解决途径。二是拟定计划阶段，即寻找、制定并分析各种有可能达到决策目标的备选方案，西蒙称之为“设计活动”。这个阶段主要是综合考虑个人和组织的内外环境中各种可控和不可控因素，提出相应的多种能实现目标的备选方案。三是选定计划阶段，即在各个行动方案中进行抉择，从一组备选方案中选出并确定一个最符合某种满意标准的方案，西蒙称之为“选择活动”。一般来说，这个阶段需要权衡利弊，综合考虑。四是检验评价阶段，即对已进行的抉择在实施中进行评价和矫正，西蒙称之为“审查阶段”。通过修正决策目标或备选方案，来应对主客观条件的变化和备选方案本身的错误或遗漏。

这四个阶段并不具备同等的重要性，其重要性是递减的。关键是前两个阶段，而最重要的则是第一阶段。因为如果掌握了足够的信息并传递到决策者那里，设计出可能方案并不困难。而决策者如果掌握了足够的信息，并且设计出了可能方案，选择和审查方案就不再是大问题了。因此我们可以说，决策过程最基础的、最重要的工作就是决策者要尽可能地获取准确的信息。也就是说衡量一个组织的政策绩效的主要标准是看它是否具备超强的信息搜集和上行沟通能力。

根据戴维·伊斯顿和西蒙的理论，我们可以对政府过程做一个简单的描述：政府过程实际上是一个信息处理的过程。在这一过程中，首先是信息的搜集，其次是信息被处理、传递到决策者那里并转化为决策。然后是下行沟通，调动所需要的资源将决策付诸实行的过程。

公共危机管理作为一种特殊的行政管理，既有一般行政管理的共性也有其特殊性。共性在于都强调极高的执行效率，即下行沟通能力。而下行沟通是一个决策的执行过程，需要调动所需要的大量资源才能完成政策的执行。其特殊性首先在于它特别强调日常危机管理即危机预防和准备的重要性，也就是说在危机没有发生的时候就要能准确掌握危机征兆并加以处理，最大限度避免损失。这就要求公共危机管理组织中直接与社会或公众接触的部分必须灵敏且有前瞻性，需要超强的信息获取能力；第二，由于公共危机反应管理的紧急性，要求要有良好的组织上行沟通能力，危机信息必须能够在尽可能短的时间内传递到决策中心。也就是说，不管是在危机前管理阶段还是在危机反应和恢复阶段，公共危机管理的组织结构设置与一般的公共组织结构相比，都应该更加强调信息搜集能力和上行沟通能力。

因此，要衡量中国公共危机管理的组织结构设置是否合理，我们只需要看它是否能够很好地满足三个条件：第一，有超强的信息获取能力，能够快速搜集危机信息；第二，有良好的组织上行沟通能力，组织能对危机做出快速决策；第三，有快速下行沟通的能力，危机决策能够得到迅速执行。

二 我国公共危机管理组织结构的现状

(一)制度层面的公共危机管理组织结构

我国国家层面的公共危机管理组织结构主要依据的是《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》的规定。《国家突发公共事件总体应急预案》关于国家应急管理“组织体系”的规定是：

领导机构。国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构(以下简称相关应急指挥机构)负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。

办事机构。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。

工作机构。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。

此外，还有地方机构和专家组。[3]第二章“组织体系”

以上内容则体现了《突发事件应对法》第四条“统一领导、综合协调、分类管理”的规定。

而根据“分级负责、属地管理为主”的规定，我国省、市、县级公共危机管理组织设置与国家层面的组织结构基本上是相对应的。于是，我们可以把我国公共危机管理的组织结构描述如下：由县级以上各级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构[4]第八条是我国公共危机管理的领导机构；县级以上各级人民政府办公机构设立的应急管理办公室是我国公共危机管理的办事机构；县级以上各级人民政府的有关职能部门是我国公共危机管理的工作机构。

根据以上分析，我国公共危机管理组织结构只是因循了一般行政管理的组织设置，所不同的是其职能由一般行政管理职能变成了公共危机管理职能。也就是说，公共危机管理的组织设置是一个兼职结构，只是在政府原有职能的基础上增加或者说强化了公共危机管理职能。所不同的是根据《中华人民共和国突发事件应对法》第八条“必要时，派出国务院工作组指导有关工作”的规定，在原有组织结构的基础上可以设置临时矩阵式结构，这在我国的多次重大公共危机管理过程中都有体现，如非典、禽流感、汶川地震等。

正如马克斯·韦伯所言：“官僚行政组织，从正规的技术观点来看，一直是最理想的组织模式。就今天大规模行政管理的需要而言，官僚行政组织是不可或缺的。在行政领域，选择只能在严谨的官僚制和松散的管理体制之间做出。”[5]337就目前世界各国的政府组织形态而言，虽然所处发展阶段不同，但各国家的行政组织都是官僚制，我国当然也不例外。所以我国公共危机管理组织结构设置是官僚制，只是在特殊的应急反应时期采用临时矩阵式组织结构。

(二)我国现行公共危机管理组织结构的解构

要衡量中国公共危机管理的组织结构设置是否合理，我们首先要知道官僚制组织结构是如何构建的，然后再来检验它是否满足我们之前提出来的三个条件。

一般而言，官僚制是以分部—分层、集权—统一和命令—服从等为主要特征的权力运作体系。马克斯·韦伯在其著名的论述中则将官僚制的本质特征概括为：1.等级性组织。它以官僚层级制和审级制的层级节制、集权统一和权力的单向运行为特征。2.非人格化的运作。职务运作以原本草案保留下来的文书档案，以及由幕僚与各种书记所组成的部门为基础。3.规则的广泛使用。各个部门有依据规则——法律或行政章程——而来的明确权限。4.行政任务的复杂化。职务发展完全成熟之际，职务或动机会要求官吏的全力投入，尽管官吏的办公时间是有明确规定的。5.保密以及基于职业基础的特别训练人员的雇佣。[6]28

由于具备以上特征，理性官僚制成为一个层级节制、集权封闭、高度自主的结构。

其一，在对外关系上的高度自主，对外封闭。韦伯认为，理性官僚制实现了权力运行的无矛盾性，而且“一旦充分实行官僚体制，它就属于难以摧毁的社会实体”。官僚制是一种高度自主且具有封闭性的组织形态，原因正如安东尼·唐斯在论述官僚制的基本特征时所指出的那样“官僚制的产出的主要部分并不是直接或间接地由组织外部的市场通过权衡机制来评估。”[6]28

它依据理性规则建立，并依据非人格化的规则运行，加之官僚制具有的稳定工作人员这一特征，工作人员只需要严守规则就不会面临去职的危险，他们无需直接对公众的需求进行回应。基于此，公众无法对公务员进行有效制约，于是官僚制通常表现为一个封闭性的结构。

其二，内部特征上的层级节制、集权统一及层级设置过多。官僚制组织将组织划分成多个不同的组织层级，而且权力集中在上级，下级没有决策权。其标准的操作程序是将每一项决策信息从基层向高层逐级上报直至决策层。下级工作人员所要做的就是等待上级的决策以命令的形式传达下来。这使得决策信息必须自下而上穿过复杂的层级传递到决策者手中。

三 我国公共危机管理组织结构的功能检验

如前所述，一种组织结构是不是一个合理的危机管理组织结构，要看它是否能够很好地履行公共危机管理的职能，这需要满足三个条件：第一，有超强的信息获取能力，能够快速搜集危机信息；第二，有良好的组织上行沟通能力，组织能对危机做出快速决策；第三，有快速下行沟通的能力，危机决策能够得到迅速执行。

在官僚制组织中，公共危机信息的传递必须经历这样一个过程。首先和民众直接接触的基层要能够主动高效地获取信息，即危机信息要能够被高效地传达到官僚制内部；然后从官僚组织内部的底层向上传达，直至高层；最后由高层做出决策并高效往下传递付诸执行(如图一所示)。

图一

在这一过程中，它所遇到的第一个问题是官僚制是一个封闭体制，自身的高度自主和封闭性使得官僚制必然缺乏对公众的回应性，它不会主动地去获取信息，信息搜集能力受到很大的限制，不符合合理公共危机管理组织结构的第一个要求，即迅速获取信息的能力。

进一步看，即便是获取了信息，由于官僚制是集权制，下级没有决策权，信息只能在官僚组织内部由最低层级向上传递。但是根据塔洛克等级歪曲模式的分析，在信息垂直流动的过程中，由于每一层级向上传递信息时都需要对信息进行筛选，在内容的判断上的失误常常导致重要信息的遗漏和偏差。[6]125官僚组织中直接与民众发生信息交换的基层收集到的有效信息难以准确传递到高层，上行沟通需要耗费巨大的交易成本。这就使其无法满足危机管理的第二个要求。

测试软件通过AD卡采集产品输出的信号，AD接口设置和数据采集采用NI DAQ接口函数集来完成。在进行产品测试时为了真实反映产品工作状态，需要通过软件算法对产品输出的个别信号进行频率、时间间隔和波形实时跟踪显示等测试。本文利用LabWindows/CVI软件自带的多线程机制，采用线程和异步定时器相互结合的方法来实现数据实时采集和数据处理。

由于官僚制缺乏信息获取能力，加之信息的传递需要依照官僚组织的权力链条逐级上传，而在这个过程中充满了被歪曲或遗失的危险，所以以官僚组织作为公共危机管理的组织结构设置无法保证灵敏高效地进行危机管理。这也是为什么在许多重大的公共危机管理的实践中我们会发现，某种危机征兆出现的时候没能被第一时间获取，而组织基层掌握的信息又经常无法传递到高层甚至经常被瞒报的原因。

但与此同时，由于它集权统一、命令服从的特点，当决策一旦做出，就能从高层迅速地传递到基层付诸实施。满足了良好危机管理组织结构需要满足的第三个条件，即有快速的下行沟通，将决策付诸实行的能力，这在非典、禽流感、雪灾、地震和奶粉危机中都有体现。

综上所述，首先，我国目前公共危机管理组织结构是一种兼职结构，是在原有政府组织结构中增加或强化了公共危机管理职能。当重大公共危机事件发生时则从政府各个部门和层级抽调人员成立临时危机管理小组加以应对。但是，人的精力是有限的，组织也必然需要有任务中心或者说工作重点。兼职的危机管理组织结构无法应付日益复杂的公共危机管理形势。而临时抽调的工作人员既缺乏应有的专业能力也无法迅速形成一个战斗集体。因此，以兼职或临时矩阵式结构作为公共危机管理组织结构显然缺乏专业性、凝聚力和工作精力上的保证。

其次，再看组织结构内部，现有公共危机管理组织结构是官僚制组织结构(在危机严重时才成立危机应对小组)。它可以保证对决策的高效率执行，但是却无法满足公共危机管理所需要的极强信息搜集能力和上行沟通能力。所以无法保证政府能够进行科学、高效的公共危机管理决策。这就是官僚制组织“恐龙症”在公共危机管理方面的体现。

四 我国公共危机管理组织结构的创新设计

要对我国公共危机管理的组织结构进行创新设计，必须以现行组织结构的不足为突破口。经过前文的分析，我国现行公共危机管理组织结构的主要问题有：其一是兼职结构无法应付日益复杂的公共危机管理形势；其二是由于具有官僚制的封闭和非回应性(高度自主)，使得现行公共危机管理组织结构不具有很强的信息获取能力；其三是内部层级节制、集权统一及层级设置过多使得上行沟通速度慢、效果差。

那么怎么对该组织结构进行改造才能使它克服这些局限，高效完成公共危机管理任务呢？

首先，解决信息的上行沟通问题的组织结构设计。要解决层级节制、集权统一及层级设置过多问题，使信息迅速由基层传递到决策者手中，就是要缩减信息的传递路径。从逻辑上讲，有两个途径：其一是减少中间管理层级；其二是决策重心的下移。由于政府层级设置是依据国家总体行政管理的需要，所以要因为公共危机管理专门职能对整个政府管理层级进行缩减是不可能的，技术上也行不通。第二种方案是决策重心的下移。而决策重心下移也存在两种方式，一是在原有组织体系内部将决策权力下放给基层，二是在原有组织体系之外另设一个扁平化的组织专门负责危机管理决策。如果是在组织内部进行权力下放，必然在基层造成无数个危机管理权力中心。加之具有非回应性，它们无法协调且易于失控，所以组织内部决策权力下放的方式在应对重大公共危机事件时的效果堪忧。那么，只能在原有官僚制组织之外另设一个扁平化的危机决策中心，专门负责公共危机管理，承担公共危机管理决策职能。这个组织结构只负责公共危机管理事务而不必负责一般公共行政事务的管理，加之可以利用现行危机管理组织结构的大量资源，管理对象的复杂性大大降低，组织层级最大限度地减少，组织结构也就可以真正实现扁平化。而扁平化的组织结构可以减少信息上行沟通的层级，减少信息被遗漏和歪曲的可能性，可以在保证准确性的基础上强化危机信息的上行沟通速度。此外，专门危机管理组织的设置也可以克服兼职危机管理组织设置在人力物力及时间精力上的不足。这就同时解决了现行危机管理组织结构的两个问题。

其次，解决信息搜集能力问题的组织结构设计。为了提升这个专门危机管理组织结构的信息获取能力，则必须实现该组织结构的网络化。可以通过设置大量的信息搜集员并以法令的形式规定其公共危机管理职责，使其能够积极主动地承担信息搜集工作，以此来强化该组织的信息搜集和传递工作。当然，信息搜集员必须广布于社会各个领域，并接受社会公众的监督，为此，需要有一个对外沟通中心负责向媒体和公众传播危机信息并接受媒体和公众的咨询以满足公众知情权，减少信息不对称引起的监督盲点，这种设置可以在提升信息搜集能力的同时解决理性官僚制的封闭和非回应性问题。

再次，解决信息系统分类整合问题的组织结构设计。根据《突发事件应对法》的规定，我国公共危机事件主要指自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四种不同的类型。[9]不同类型的危机事件的发生、发展演变的特点各不相同。有的是文火型，经过长期酝酿后发生，然后迅速消失，需要极强的信息获取能力；有的是龙卷风型，来得快去的也快，需要快速的反应能力；有的是人为造成的如恐怖袭击需要关注社会矛盾，掌握社会心理；有的是自然原因造成，需要相关科学技术的支持；有的发生在组织内部，需要不同社会组织的重视；有的发生于公共场所，需要一般大众的关注。

为了使危机事件的信息工作更加的有针对性，可以把信息搜集员分为专职信息搜集员和兼职信息搜集员。专职的信息员广布于社会各个角落，构成信息搜集本部系统；兼职信息员即危机信息搜集的外部支持系统分布于各个企事业单位、社会团体、政府职能部门。专职的信息员负责自行搜集危机第一手信息，同时负责与相关单位或兼职信息员联络，获取信息支持。兼职信息搜集员则负责搜集并传递本单位掌握的危机信息及本专业领域的危机信息。

同时信息搜集员应根据公共危机事件的不同类型进行合理分工，在自行搜集危机信息的同时依靠外部支持系统开展工作。负责自然灾害信息搜集的信息员在自行搜集信息的同时应该主要依靠地震、火山、冰雪等相关领域的科学家和专业技术人员来获取信息。负责事故灾害的信息员主要是搜集操作规范的执行情况、操作质量的保障等相关信息。负责公共卫生事件信息搜集的信息员主要通过搜集公众反映信息和通过政府相关部门的兼职信息搜集员来获取信息。负责社会安全事件的则主要通过专职和兼职信息搜集员来获取由于政治、经济、文化等原因引发的社会矛盾和社会心理异动等信息。

最近几年爆发的公共危机事件越来越呈现出综合性的特点，某个危机事件涉及不同的领域，由诸多不同的原因共同引发。这就使得危机管理在严格专业化分工的基础上也必须强化其综合协调、信息整合的能力。因此，在不同领域、不同类型的信息搜集员系统之上必须有一个综合的信息处理中心来负责接收不同领域的不同性质的危机信息并进行整合处理。这个信息处理中心实质上是在整合原有行政体系的信息搜集系统的同时把非政府组织和社会公众又作为信息来源整合在其中，以便对不同类型的危机信息进行整合，对不同的信息搜集系统进行协调。

最后，关于专门公共危机管理组织的执行系统的设计。专门的公共危机管理组织的核心部门是它的信息搜集、传递、处理和决策系统。而除此之外，也必须有一个先期处理中心负责对危机决策的执行做准备或对危机事件进行先期处理。

根据以上的思路可以构建起一个由专门危机管理组织和原有行政组织体系构成的公共危机管理组织结构(如下图二所示)。

(一)设立扁平化、网络化、承担公共危机管理职能的专门组织

扁平化、网络化、承担公共危机管理职能的专门组织的设置主要解决原有行政组织体系信息功能的不足。

这一组织结构的核心部分有五个：第一部分是信息搜集员，承担信息搜集工作，靠近民众，广布于社会公众、团体、企事业单位、政府和专业领域之中，信息搜集员通过不同类别的划分和专职与兼职的配合来完成信息搜集工作。第二部分是信息处理中心，专门负责处理不同领域、性质的信息(政府相关层级和部门也有义务向信息处理中心提供自己掌握的相关危机信息或根据危机信息处理中心的需要提供相关信息)并向决策中心传递，它处于信息员的中心，与信息搜集员构成网状结构。它需要有信息化工作能力和由不同领域的专家构成的专家支持系统的支持。第三部分是危机决策中心，负责承担危机决策职能，对危机事件做出快速、高效的决策。需要特别强调的一点是该决策中心必须拥有足够的权威以便调动和协调公共危机事件的整个组织体系。第四部分是对外沟通中心，处于决策中心之下，专门负责与媒体和公众进行沟通的，负责向媒体和公众传递信息并接受相关咨询，以满足公众的知情权，保障公众的监督权。第五部分是先期处理中心，负责在公共危机事件预控，为了能快速应对简单危机或在重大危机发生的时候进行简单的先期处理而设置。

图二

信息搜集员、信息处理中心、危机决策中心、对外沟通中心及先期处理中心五个部分构成了一个扁平化的组织结构，强化了公共危机管理的信息功能。它不同于传统的封闭式的官僚制，是一个开放式、网络化的组织结构。

(二)原有行政体系继续承担公共危机管理的部分责任

当然，上述的扁平化的组织设置可以承担信息的搜集和上行沟通的职能，但是危机管理还有第三个环节，就是通过调动相应资源执行危机决策的下行沟通过程。专门危机管理组织设置中先期处理中心可以进行小型简单危机的处置及重大危机的简单先期处理。但当遇到重大公共危机事件，需要调动区域范围或全国范围的大量资源进行危机应对时，先期处理中心则无法有效应对。而因为有层级节制、集权统一的特点而具有高效的下行沟通能力并掌握行政资源的行政组织体系就成了这一职能的最好的承担者，这在历次的重大危机事件的处理中都有体现。而到底由哪个政府部门或者由哪个政府层级来负责执行功能则需要视公共危机事件的性质和破坏性程度来决定。当涉及某一区域时由地方负责执行，当涉及全国范围时则由中央负责决策的推行。

此外，原有的行政体系也承担着兼职信息员的工作，负责主动地向危机信息处理中心提供信息，或者是根据危机处理中心的需要提供相关信息。

(三)新型公共危机管理组织结构的运行

危机管理专门组织承担的职能主要是获取和处理信息，将其转变为决策并进行先期处理。当危机严重时则交由原有行政组织体系调动相关资源进行危机处置。它首先是依靠广泛分布于社会各个角落的信息搜集员获取信息。其次是由信息处理中心接收信息搜集员搜到的和政府各个层级、部门提供的危机信息，并进行加工整理再传递给危机决策中心。而决策中心做出决策并根据危机的严重性和涉及的范围，将决策交由相关主体执行。如果危机事件是简单可控的或者是处于征兆期，可由先期处理中心处理，如果发生严重公共危机事件则应交由政府相关层级处理。这个层级可以是政府中的任何层级，视所需资源而定。而要调动整个组织体系就意味着这一专门的危机管理组织必须被授予足够的权威，可以考虑直接对原有政治体系的最高层权威负责。同时，决策中心之下设置的一个专门负责与媒体和公众进行沟通的对外沟通中心，负责向媒体和公众传递信息并接受相关咨询。

原有的行政组织体系主要承担的是公共危机管理中的信息提供和资源调动职能，从信息流动视角来看，它的工作涉及信息搜集和下行沟通两个阶段。主要的工作分为两部分：第一是贯彻《突发事件应对法》中关于公共危机管理预防与准备的规定，进行日程危机管理(因为《突发事件应对法》的规定可视为已有危机管理决策)，并将手上掌握的信息传递给专门的危机管理组织。第二部分工作则是对危机反应决策的执行。专门的危机管理组织主要功能是快速进行危机决策，但它并不掌握决策执行所需要的足够资源。而官僚制组织结构具有很高的执行效率，并且是资源的掌控者和分配者，承担这样的职能自然是事半功倍。

由专门危机管理组织和原有行政组织体系共同构成的公共危机管理组织结构，通过设置专门危机管理组织解决了原有兼职结构在公共危机管理人力物力及精力上的不足。通过这一专门危机管理组织的扁平化设计即决策中心的下放，解决了原有官僚制组织由于集权、层级节制和层级设置过多导致的上行沟通能力不足的缺陷。通过信息搜集员和对外沟通中心的设置，解决了危机管理中官僚制高度封闭和非回应性的不足。通过信息处理中心的设置在整合原有行政体系中的信息系统的同时，又实现了与公众和非政府组织等公共危机管理的信息来源的整合，克服了信息分散，互不连通的缺陷。通过先期处理中心的设置保障了对公共危机事件快速先期处理。通过利用原有官僚组织掌握行政资源和下行沟通高效的优势，可以实现高效的下行沟通即危机决策执行。这一组织结构极大地强化了公共危机管理的信息功能，可以保障公共危机管理中高效的信息搜集、上行沟通及下行沟通，实现公共危机管理能力的质的提升。

参考文献：

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