我国军事征用立法建设刍议

■ 军事科学院军队建设研究部研究员 童蕴河

军事征用是指在战争或突发事件等紧急情况下，出于军事需要而依法有偿使用公民、法人及其他组织所有的财产及劳动的一种国家行为。军事征用立法问题是国防动员法制建设的重要组成部分。新中国成立60年来，军事征用立法实践得到了长足发展。正视立法现状，反思制度缺憾，对科学规划未来军事征用立法具有重大意义。

一、我国军事征用立法现状和制度缺憾

（一）我国军事征用立法现状。目前，我国法律法规规章中涉及规范军事征用问题的主要条款有：《中华人民共和国宪法》第10条第三款和第13条；《中华人民共和国国防法》第48、49、53和55条；《国防交通条例》第7条、第30至37条；《中华人民共和国戒严法》第17条；《中华人民共和国刑法》第381、446条；《中华人民共和国物权法》第41、42和121条；《民用运力国防动员条例》是我国在征用征收方面的比较具体的法律条例，对民用运力在国防动员中的准备和使用进行了规范。另外，《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国传染病防治法》等法规，也对军事征用问题做了初步的原则性规范。这些立法，为军事征用工作的开展提出了具体要求，奠定了良好的法制基础。

（二）我国军事征用立法的特点。纵观我国军事征用立法，有如下特点：一是坚持实践推动。所涉及的军事征用相关法条，都是在实践需求不断上升和立法意识不断增强的过程中逐步展开的。二是体现权威强制。无论是宪法层面，还是单行立法层面，都强调军事征用是维护和捍卫公共利益的公权力，法制尊严不容践踏。三是强调层次关联。军事征用的相关法条，在母法中有涉及，在单行法中有明确，在地方法中有强调，体系内相互关联，高中低层次分明。四是注重完善发展。坚持辩证的认识观和科学的发展观，不断总结实践、提升认识、凝化理论，形成制度。

（三）我国军事征用制度的缺憾。一部完整的科学的健康的法规，总是具有极强的规范性、实用性、前瞻性和可操作性。就目前我国的军事征用制度来看，其在基本含义、相关职责、组织程序、运行原则、补偿措施、补偿标准等重要问题的研究和规范方面，还有一定差距。

一是军事征用专门法缺失。从目前我国有关军事征用的立法现状看，涉及军事征用的内容散见于若干法律法规中。尽管这些规定为军事征用实践提供了法律依据，但由于新世纪新阶段我军担负着完成多样化军事任务的重大使命，这些法规无法与当前和今后相当长时期内艰巨繁重的军事征用工作完全适应。随着我国社会主义市场经济体制的成熟完善和整体形势的变化，如果在国家层面不抓紧建立一部独立的军事征用法规，势必会影响到国防建设大业。

二是军事征用法律关系不清。表现在征用主体上，主要为主体是谁，是政府还是军队或二者兼而有之；谁为主谁为辅，谁组织征用，政府的征用职责是什么，军队的征用职责是什么；如何提出征用需求、制定征用计划和预案、下达征用任务等问题。表现在征用客体上，主要为客体是什么，是人力、物力、财力，还是财产物资、基础设施、大型设备；征用补偿程序如何规范、补偿项目和补偿标准是什么、补偿经费的来源和使用如何规范等问题。

三是军事征用范围界定模糊。按照属地规范界定征用范围，还是按照权属规范界定征用范围；外资企业能否被征用，如何去征用等问题尚无明晰准确的说法。

四是军事征用时效没有确定。军事征用权的行使和生效时间由法律规定，具体的军事征用行为必须经过正当授权才能发挥效力。目前我国没有军事征用行为生效问题的规定，缺少对平时和紧急状态下军事征用程序的效力区分；紧急状态下军事征用主体采取没有法律依据或与法律相抵触的征用行为，缺乏事后确认效力规范，等等。

二、我国军事征用立法建设的未来展望

新世纪新阶段，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，是全体中国人民的共同目标。我们必须着眼这一时代要求，统筹军事立法建设，规划军事征用未来。

（一）实施专门立法。当前，军事征用对急剧变化的国防资源的供求关系发挥着有效调节作用，已成为国防动员资源保障的主要手段。军事征用问题应当作为国防动员立法的一个重要内容，最好能够单独设立《军事征用法》，或在《国防动员法》中将征用问题独立设章，专门规范。立法时应注意：既要规范平时征用，又要满足战时应战；既要注重国防效益，又要注重经济效益；既要符合国防和军队需要，又要符合市场经济规律；既要体现强制性、义务性，又要体现权益性、正当性；既要维护良好的军政军民关系，又要维持健康的征用工作秩序；既要体现中国特色，又要接轨国际惯例。

（二）确定补偿主体。个人、地方政府和军事部门充当军事征用经济补偿主体是无效的，只有中央政府才有能力充当军事征用经济补偿主体。这既有利于责、权、利的统一，又有利于减少协调成本，减少和防止利益冲突。在军事征用经济补偿活动中，地方政府和军事部门可以作为军事征用经济补偿的执行主体，在中央政府的指导下具体负责执行军事征用经济补偿事务，办理补偿资金的划拨、结算和报销等业务，所需费用最终由中央政府财政预算或转移支付或专项经费进行支出。

（三）明确补偿细节。一是明确补偿原则和经费来源。实施补偿的原则应该与我国现有经济状况和财政保障能力相适应，对直接财产损失实施适当补偿，确保公平、公正、合理。补偿经费的来源要按照《国防法》第35条、第36条确定的基本原则实施。二是明确补偿范围和标准。只要是“由于国家的正当、合法行为而导致损失的”，只要是“造成损失的行为是为了国家和社会整体利益而做出的”，只要是“这种损失是受损人为了国家和社会整体利益而负担的特别损失，其他一般社会成员并没有遭受这种损失”，都应补偿。补偿标准应该在基本标准范围内，以市场为参照，根据当地经济发展情况和生活水平进行适当的调整，一般不高于当地行业的平均水平，并在国家评价机构的有效认定后实施补偿。三是规范补偿程序和方式。补偿程序可以按下述程序实施：首先，由军队使用单位出具征用民力资源的情况证明；其次，由拥有或者管理民力资源的单位和个人凭使用单位出具的使用、损毁证明，向当地县级以上政府提出补偿申报；第三，属地政府有关部门审核申报材料并确定属实后，上报本级人民政府批复，并在规定时限内实施补偿。补偿方式可以采取货币补偿或实物补偿两种形式。