区域主体功能区规划研究进展与展望

张晓瑞,宗跃光

(1.合肥工业大学城市规划系,安徽合肥 230009;2.南京大学城市与区域规划系,江苏南京 210093）

区域主体功能区规划研究进展与展望

张晓瑞1,宗跃光2

(1.合肥工业大学城市规划系,安徽合肥 230009;2.南京大学城市与区域规划系,江苏南京 210093）

从规划理论和技术方法两个层面对近5年区域主体功能区规划研究进行了总结和梳理。研究不足表现为考虑因素不够充分;因素之间存在信息交叉和重叠,区分度不够;以GIS为代表的现代空间信息分析技术在规划中的应用不够深入。研究的关键与焦点在于一是如何打破行政区的束缚和限制,二是如何科学合理地确定开发类功能区和保护类功能区的划分阈值点。未来研究应从三方面进一步展开:构建科学的规划模型;基于模型构建一套系统的规划技术方法体系;以GIS为支撑开发区域主体功能区规划支持系统。

区域主体功能区规划;规划理论;规划模型;规划技术方法;规划支持系统

2006年国家“十一五”规划纲要明确提出要推进形成区域主体功能区,促使经济发展与人口、资源、环境相协调,把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道[1]。由此区域主体功能区规划研究成为中国区域规划研究的新内容,是我国当前正在攻关的区域科学热点课题之一。区域主体功能区规划是新时代背景下中国区域规划的一次创新,是一项具有开拓性的工作,而2010年是“十一五”规划的“收官”之年,对近5年来区域主体功能区规划研究进行适时总结不仅是必要的,而且也是继续推进区域主体功能区规划研究所必需的。基于此,本文通过对近5年区域主体功能区规划研究进行系统梳理,以期找出研究中存在的不足和研究的关键问题,进而指出未来研究的主要方向,这对于在“十二五”期间把区域主体功能区规划研究继续推向深入具有重要的意义和价值。

1 相关研究综述

在CN KI平台上用“篇名”检索“主体功能区”,共得到2006年至今的研究论文约352篇。进一步将这些研究论文归纳为规划理论研究和规划技术方法研究两大部分:规划理论研究主要集中于规划内涵、规划层级、规划单元等方面,有263篇相关论文,占74.72%;规划技术方法研究则集中在如何用一定的技术方法进行主体功能区划分,有89篇相关论文,占25.28%。

1.1 规划理论研究

1.1.1 规划内涵 区域主体功能区规划即根据区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构[1]。这将有利于逐步打破行政区划分割、改善政府在区域空间开发和管理中的方式和机制,是促进区域经济社会协调发展的新思路,是构筑我国有序区域发展格局的依据,是对国土空间开发体制和机制方面的一项重大创新[2],同时这也对相关学科理论、方法与实践提出了新的挑战。总体而言,主体功能区规划把区域分成开发类和保护类两大类[3]。通过综合评价,如果一些区域适合未来人口和工业大规模集聚,那它就是开发区域,分为优化开发区和重点开发区;反之即是保护区域,分为限制开发区和禁止开发区。有了这样的主体功能区划分,不同的区域有不同的发展功能定位和不同的考核指标体系,从而在国土空间上形成一个合理的开发格局。主体功能区的具体应用价值包括[4]:协调区域经济发展,加强区域分工协作;加强生产要素的跨区域流动,促进人口、产业布局、资源分布和经济活动的错位发展;加强生态脆弱地区的环境保护,转变经济发展模式,促进产业活动与生态系统的良性循环与协调发展,最终促进区域的可持续发展。

1.1.2 规划层级和单元 我国目前是五级政府行政管理体制,即中央、省、市、县、乡镇。从现实情况看,五级政府拥有的权限、职能、手段各不相同,特别是省级以下政府在管辖范围、行政权限、政策制定等方面的职权非常有限,其制定和实施主体功能区规划及其分类政策的成效难以保证[5]。因此,根据国家分层次推进主体功能区规划工作的要求,全国主体功能区由国家主体功能区和省级主体功能区组成,分国家和省级两个层次编制规划;市县两级行政区空间尺度较小,空间开发和管理的问题更具体,不必再划定主体功能区[6],主要任务是落实国家和省级主体功能区规划对本市县确定的主体功能定位,明确各功能区的空间“红线”和发展方向,管制开发强度,规范开发秩序等。规划单元即主体功能区规划的基本空间单元,基本空间单元过大或过小都将直接影响到规划的成效。从我国目前的行政管理体制特点、规划基础数据收集等因素综合看,选择县级单位作为主体功能区规划的基本空间单元是切实可行的[7,8]。县级单位长期以来具有相对稳定性和连续性,县域单元的数量、国土面积、经济实力和管理手段都比较适中,以县级行政区作为基本规划单元进行全覆盖划分,可以使主体功能区规划具有更好的可操作性而不流于形式[9]。虽然我国长期以来形成的行政分割在短时间内难以消除,主体功能区规划在很大程度上要依靠现有行政区划,但是主体功能区规划从理论上不应局限于行政区内,可以适度突破行政区。在一些局部区域,特别是重要交通线、联系紧密的产业区域等可以进行跨区域的主体功能区规划,从而保证区域的整体协调发展[10]。

1.1.3 规划模型 模型是对规划对象的高度概括和抽象,是规划实践的理论依据和基础。区域主体功能区规划模型研究是一个决定区域主体功能区规划科学性和可行性的重要课题。已有的主体功能区规划模型研究主要有基于人均综合发展状态水平值的区域发展空间均衡模型[2];基于空间需求多样性和空间供给稀缺性的空间供需模型[11];基于资源环境承载力的孤立区域开发历程模型[12]。这些模型分别从某一视角对规划进行了很好的理论阐释,在主体功能区规划实践中也发挥了相应的指导作用。

1.2 规划技术方法研究

区域主体功能区规划是一项科学性要求很高的复杂工作,需要有效的分析方法和技术作为支撑。如何把一个区域划分为4类主体功能区是区域主体功能区规划研究的核心内容,科学、系统、易于理解和推广的规划技术方法是研究的关键。国家在提出主体功能区规划任务时,明确了要从区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力出发进行划分,但这仅是一个宏观的指导性意见,并没有给出进一步的具体划分方法和技术步骤。与理论研究相比,当前对区域主体功能区规划技术方法的研究总体上较少,研究者从不同角度提出了不同的规划技术方法,具体可归纳为:把区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力作为三大一级指标,再选取相应的二级和三级指标,构建一个规划指标体系;对指标数据进行分析处理,根据结果进行4类主体功能区划分。比较有代表性的有以下研究成果。

陈云琳等以四川省181个县级行政区为基本单位,确定了四川主体功能区划的4个子系统和7个指标,然后根据变异系数给子系统赋权,运用统计综合评价法进行聚类,得到四川省全域的主体功能区划结果[13];顾朝林等将盐城划分为 4类主体功能区[14],主要采用综合区划的原理和方法,包括景观生态分析法、多因子分析法、地图叠置法和地理要素综合法;刘传明等在对湖北主体功能区划研究中以县级为基本分析单元,遵循“复杂性系统工程-简单化假设处理-合理化分析识别”的总体思路,采用综合集成法,包括修正的熵值法和主成分分析法、系统聚类法、矩阵判断、叠加分析和缓冲分析等[11];李军杰从现有开发密度、资源环境承载力和发展潜力三方面初步设计了主体功能区的划分指数[15];张广海等尝试建立由资源环境承载力、开发密度和发展潜力等因素构成的指标体系,运用状态空间法划定山东省主体功能区[16];曹有挥等以 GIS技术为支撑,采用经济社会开发支撑和自然生态约束的趋同性动态聚类和互斥性矩阵分类相结合的阶梯推进分区方法,初步划分出安徽沿江4类主体功能区[17];朱传耿等在江苏省新沂市的主体功能区规划中,首先进行生态敏感性等级分区和经济社会发展综合潜力等级分区,然后进行空间叠置与地域聚类分析实现主体功能区划分[18];王瑞君等探讨了生态功能区划与主体功能区划的内涵和相互关系,并利用“反规划”的方法和技术路线,进行县级尺度的主体功能区规划实践[19];王敏等研究了主体功能区规划的方法学问题,提出自下而上和自上而下相结合的划分技术路线[20];郑荣宝等采用三维魔方图分类法对广州市进行了主体功能区划[21]。此外,各地学者对新疆[22]、西藏[23]、吉林[24]、福建[25]等省域的主体功能区规划也进行了探索性研究,这些成果对推动区域主体功能区规划研究具有积极的方法论意义。

2 研究存在的不足

作为一种全新的区域规划形式,主体功能区规划研究时间较短,尽管已有的研究成果从各个方面进行了有益的探索、尝试并取得积极进展,但目前区域主体功能区规划研究尚存在以下不足:

(1）考虑的因素不够充分。影响区域空间开发的因素不仅包括上述资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力,还包括区域自然环境对空间开发的适宜度,如区域的地形地貌特点对区域空间开发和土地利用形式显然有着重要影响。

(2）考虑的因素之间存在一定的信息交叉和重叠,区分度不够。以因素“现有开发密度”为例,开发密度越大则该区域的基础设施越完善,相应的其发展潜力和承载力也会越大,二者之间存在着因果关系。这样在选取规划指标时会有一定的信息交叉和重叠,使数据分析处理结果的科学性、客观性受到一定的影响。

(3）从区域主体功能区规划决策的技术方法看,已有的研究大都基于对各种统计属性数据的定性、定量分析而得到规划结果。以GIS技术为代表的基于空间数据的现代空间信息分析技术在区域主体功能区规划中的应用则不够深入,已有的研究中虽部分利用了GIS技术,但仅作为一种规划结果的显示工具,GIS强大的空间分析、建模和决策功能没有得到充分挖掘和利用;而作为现代国土空间分析评价的重要手段之一的遥感技术在区域主体功能区规划中的应用更为欠缺。

此外,目前的规划实践都是以得到一套规划方案为主,从规划决策的角度看,单方案的规划模式不能提供备选方案,不能进行多方案的对比分析,其规划结果的科学性、可行性也将受到一定的影响,这不能满足区域主体功能区规划作为一项战略规划对现代科学决策技术的需求。

3 研究的关键问题

目前,对于如何进行区域主体功能区规划还处于探索阶段,学术界在一些关键问题上还存在较多的争议,其中包括指标体系建立、指标权重计算、类型阈值的确定及主体功能区规划的集成技术方法等[26-30]。其焦点可以归纳为两方面:如何打破行政区对规划的束缚和限制;开发类和保护类的划分技术方法,即开发和保护的类型阈值确定。

3.1 行政区的束缚和限制

目前的区域主体功能区规划模式基本上是按行政区进行,即以每个行政区作为规划的基本空间单元,规划结果是每个行政区都被划入某个特定类型的主体功能区。在规划实践操作中,这种模式会造成行政区之间相互扯皮、推诿现象,因为在以 GDP为政绩考核的标准下,谁也不愿意被划入保护类的功能区,这也是区域主体功能区规划目前难以深入贯彻的原因之一。因此,如何在规划时突破行政区的束缚和限制,真正实现“打破行政区划分割”的规划模式就成为区域主体功能区规划研究的关键问题之一。这样做最大的优点在于一个行政区可能是多个主体功能的综合体,避免了行政区单一主体功能定位的局限性。每个行政区可以有一个占主导地位的主体功能定位,在其内部又可以做到开发中有保护、保护中有开发,从而实现开发和保护的有机统一。例如,某个行政区的主导功能定位是限制开发区,但其境内又可被细划为优化开发区、重点开发区和禁止开发区3种主体功能区。这样对该行政区可真正实现“主体功能”的战略定位,使其可以在开发和保护中找到一种平衡,做到开发和保护的相对统一,进而为实现区域协调发展奠定坚实的基础。

3.2 开发类和保护类的划分阈值点

区域主体功能区规划的根本目的是处理开发和保护的矛盾以实现区域的可持续发展,是战略层面上的一项重要部署和决策,将从空间开发的角度推进并实现区域的可持续发展。类型阈值的确定是划分4类功能区的关键与难点,将直接影响区划结果[26],这是因为“国家目前通过‘主体功能’将开发类和保护类复合在一起,增加了难度”,而“开发与保护类之间却是突变的”[2],如何科学合理地界定开发与保护之间的分界点依然是主体功能区划分的难点。另一方面,就区域发展的利益而言,在目前政府管理绩效考核改革、相关补偿政策以及其他为主体功能区配套的各项政策尚未落实之前,划入开发类功能区(优化开发或重点开发）是每个行政区的目标所在,也是地方政府最为关注的问题。而一旦划入保护类功能区(限制开发或禁止开发）,其开发建设的积极性、能动性将会受到极大的影响,这既不利于区域的协调发展,也违背了区域主体功能区规划的初衷。因此,开发和保护的类型阈值确定在区域主体功能区规划中既是一个棘手的问题,又是一个不得不面对并解决的核心与焦点问题。这既说明了区域主体功能区规划方法研究的不成熟,也反映了规划的复杂性,客观上要求在规划中尽可能采用先进的技术方法,从而尽量避免规划中的争议。

4 研究展望

近5年区域主体功能区规划研究虽取得了较为丰富的成果,但与传统的区域规划相比,成果并不全面和系统。结合研究现状和未来发展需要,应从以下三方面对区域主体功能区规划进行深入研究。

4.1 区域主体功能区规划模型

科学合理而又简明有效的规划模型是区域主体功能区规划的基础,是科学进行主体功能区规划决策的依据。规划模型要能够紧扣区域自然、经济、社会复合生态系统的特点,高度体现区域可持续发展的效率、公平和生态3个要素。模型最重要的功能在于能够对区域复杂系统、区域国土空间进行科学的综合评价,实现多准则决策环境下的规划决策:首先,它能够将复杂的规划对象抽象、分解为一系列相互联系、相互独立、相互补充的评价指标,以便于描述、评价区域空间开发这一复杂过程中的主要影响因素;其次,可以运用一定的数理方法,表现各指标、各要素之间的联系,并用具体的公式表示出来;最后,通过对模型的各个层次进行综合计算可以得到最终的综合评价结果。规划模型要能够较为完整、真实地反映区域空间开发这一复杂系统过程所具有的复杂运动的本质特点,模型计算结果要能有效解决区域主体功能区规划的类型阈值问题,实现对开发类功能区和保护类功能区的科学划分。

4.2 区域主体功能区规划技术方法

在构建了区域主体功能区规划模型后,一个重要的问题就是模型的求解算法。模型求解的过程即是规划模型具体应用的过程,也是规划决策的过程,模型求解算法相应构成了一套完整的规划技术方法体系,目的在于解决区域主体功能区规划中的关键技术焦点与难点,由此实现4类主体功能区的科学规划。区域主体功能区规划涉及大量的指标数据,指标数据分析处理的科学、客观、合理将极大地影响着规划结果的有效性。因此,在传统的数据分析处理方法基础上,有必要采用最新的科学计算模型和方法,以尽可能地逼近区域复杂系统的客观本原,提高规划的科学性和技术含量。同时区域主体功能区规划关系到区域未来发展的战略走向,从主观和客观两方面都需要更先进的技术方法来处理众多的指标数据,以便从中发现区域系统的结构性特征,从而为规划提供最大限度的科学决策支持。因此基于规划模型构建一套先进的规划技术方法体系可适应区域主体功能区规划对先进技术方法的迫切要求,从而使规划结果具有更科学的指导意义和价值。

4.3 区域主体功能区规划支持系统

在构建了规划模型和规划技术方法后,后续问题是能否把规划模型、规划技术方法与 GIS有机集成和一体化定制,开发出一个灵活高效的人机交互式的规划支持系统。这可为区域主体功能区规划提供一套完整可靠的空间分析工具和决策支持手段,实现对区域主体功能区规划的科学决策支持和规划决策过程的可视化,增强规划的科学性、合理性。区域主体功能区规划相对于传统区域规划更为复杂,数据处理量更大、更繁琐,而基于 GIS技术、集成了规划模型、方法的区域主体功能区规划支持系统既能大大提高处理繁杂数据信息和解决问题的效率,又可以提高规划的效果,使规划结果更符合区域发展的客观实际,从而可以更好地发挥规划对区域空间开发的指导作用。简言之,构建区域主体功能区规划支持系统可以充分挖掘和利用 GIS这一现代空间信息技术在规划中的应用潜力,大大提高规划决策的效率和效果。同时系统将能够为进行基于多方案对比的规划决策分析提供一个科学的技术平台。鉴于目前区域主体功能区规划支持系统研究仍是空白,因此构建一个灵活、高效的区域主体功能区规划支持系统尤为迫切和必要。

综上,未来区域主体功能区规划研究可按照“规划模型—规划技术方法—规划支持系统”的总体思路展开(图1）,模型、方法和系统将构成下一步区域主体功能区规划研究的主线。

图1 区域主体功能区规划研究主线Fig.1 Themain thread of regionalmain functional areas planning studies

5 结语

区域主体功能区规划是一项全新的研究课题,其规划对象是由自然、经济、社会构成的区域复杂系统,涉及因素众多。从学科研究的发展历程看,区域主体功能区规划正处于起步向深入的过渡阶段,研究虽然取得了一定的成效,但由于问题的复杂性和研究时间的限制,还有许多问题需进一步探讨。未来研究应紧扣规划中的关键和焦点问题,在规划模型、规划技术方法和规划支持系统上开展深入研究。

最后应指出的是:国务院总理温家宝于2010年6月12日主持召开国务院常务会议,审议并原则通过《全国主体功能区规划》。这是国家对近5年区域主体功能区规划研究的肯定和赞同,同时也为在全国范围内继续推进区域主体功能区规划提供了良好的大环境。相信随着研究的深入,一套适合中国国情的区域主体功能区规划体系会逐步建立和完善,从而在区域空间开发过程中起到更科学的指导作用。

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Review and Prospect of Regional Main Functional Areas Plann ing

ZHANGXiao-rui1,ZONG Yue-guang2
(1.Department of U rban Planning,Hefei University of Technology,Hefei 230009;
2.Department of U rban and Regional Planning,N anjing University,Nanjing 210093,China）

The studies of regionalmain functional areas p lanning in the past five years were reviewed from planning theo ry and technicalmethods in this paper.The main p roblem s include inadequate consideration,crossing and overlapping of information between factors,the app lication of GISw hich is the rep resentative of modern spatial information technology is not deep enough in planning.The key focus of research should consist of two aspects:one is to break the constraints and restrictions of administrative district,the other is how to scientifically and reasonably determine the threshold point between the development class and p rotection class in main functional areas p lanning.Three contents for future research should be carried out:to build scientific planning model,to build a systematic p lanning techniquemethodology based on planning model,to develop the p lanning support system fo r regional main functional areas by integrating p lanning model and p lanning technicalmethods based on GIS.

regional main functional areas p lanning;p lanning theo ry;p lanning model;p lanning technicalmethods;p lanning support system

TU 982

A

1672-0504(2010）06-0041-05

2010-09-07;

2010-10-28

国家863计划项目(2007AA 12Z235）;博士学位专项资助基金(2010HGBZ0539）

张晓瑞(1976-）,男,博士,副教授,国家注册城市规划师,研究方向为城市与区域规划。E-mail:rgdhf@126.com