国外海军控制装备采办费用大幅上涨的措施分析

梁军

（海军装备部舰船办公室，北京 100192）

1 采办费用上涨已对海军装备发展形成严重威胁

2010年2月，美国出台四年防务审查报告，对海军装备进行了大幅度调整，终止DDG 1000和EP（X）海上情报飞机项目，取消CG（X）巡洋舰项目，推迟建造海上预置舰的时间，新一级航母从每4年1艘延长到每5年1艘。同时，续建20世纪80年代定型的DDG 51驱逐舰，加速发展价格相对低廉的近海战斗舰。

同年10月，英国公布了新版的《战略防务与安全审查》，明确表示其2艘CVF航母仅保持1艘可使用，另1艘航母将封存或出售。

法国早在2008年5月就宣布，由于财政负担能力有限，决定中止PA2航母计划，将在2011～2012年重新考虑是否建造新航母。

最近几年，国外海军装备发展计划大幅调整的例子比比皆是，在众多原因中，采办费用大幅上涨是最主要原因。事实上，采办费用大幅上涨的现象早已存在，严重影响了海军装备的发展，步入21世纪后，美英法等国的海军装备开始大量更新换代，采办费用问题集中爆发，迫使他们不得不削减采购数量、降低技术要求，甚至采取中止或取消项目的极端做法。

以美国为例，1961年服役的“企业”号核动力航母采办费用为4.5亿美元，将于2015年服役的“福特”号航母采办费用预计为115.3亿美元，平均每年增长6.19%，同期，美国国防预算平均每年约增长4.6%;1991年服役的“阿利·伯克”号驱逐舰采办费用为11.2亿美元，将于2016年服役的“朱姆沃尔特”号驱逐舰采办费用可能达到43亿美元，平均每年增长5.5%，同期，美国国防预算平均每年约增长3.1%;1989年，“洛杉矶”级核潜艇单艇造价为7.59亿美元，2004年服役的“弗吉尼亚”号核潜艇造价为37.52亿美元，平均每年增长11.2%，同期，美国国防预算平均每年约增长3.3%。新型装备采办费用的增长幅度大大超过国防预算的增长幅度，必然对国防预算形成巨大压力。

2 国外海军降低装备采办费用的措施

美英法等国海军在遏制装备采办费用过快上涨问题上主要采取了以下措施:

1）根据费用评估限定有关合同经费范围

美国国防部提出了“费用作为独立变量”的概念，其核心是为装备采办设定费用和性能的目标区间，工业部门和采办管理部门共同努力，确保最终结果落在区间内，否则就取消项目。

实施这一概念，一是要准确评估费用，二是要认真进行费用和效能分析，用最低的费用获得期望的性能。美国海军2008年2月公布的新版M5000.2文件，进一步强调要进行正式的全寿期费用估算和费用构成分析，并发布了指南。美国海军近年来授予的采办合同几乎都是固定价格加奖励合同，迫使工业部门认真考虑并采取降低费用的措施。

这一措施的本质是促使工业部门控制海军装备的研制成本，控制工业部门的利润率，在海军装备技术含量越来越高的背景下，成本下降的可能性很小，而工业部门的利润率也不可能无限压缩，因此，其挖掘潜力有限。

2）减少型号数量，提高质量

从国外海军装备发展的经验来看，新研装备与续建老型号相比，采办费用明显更高，型号过多必将引发采办费用的快速增长。纵观美国海军舰艇装备近几十年的发展，可以明显看到，其舰艇型号不断减少，趋于一型在役、一型在研的状态（见表1）。不仅舰艇如此，美国海军飞机也呈现出类似的趋势，20世纪90年代，美国海军有10种固定翼飞机，而现在只有7种。很显然，这种措施只对型号数量过多的海军有效，一旦型号数量减少到合理水平后，其效果将大打折扣。

3）采用演进式发展策略

演进式发展策略的主旨是不强求一步达到理想状态，而是通过不断改进和提升，逐步实现目标或达到更高状态，从而降低技术风险，避免采办费用大幅上涨。美国海军在装备采办中大量采用了这种策略。如美国新一代航母“福特”级将通过12艘舰的发展，最终实现作战需求文件的最终目标。

图1 美国海军“福特”级航母的演进式发展过程Fig.1The evolved process of US Navy ford class aircraft carrier

这种措施实际上是将原本的一次性投入分解到多年中，降低装备采办年份的经费投入，并没有从根本上解决问题。

4）采用民用技术

美国国防部鼓励三军在装备采办中尽可能采用民用技术或产品，以节省费用、缩短研制周期、降低风险，同时跟上技术和产品的发展步伐。

如美国海军在E-2C“鹰眼”预警机计划上遵循的原则是:尽量不采用那些独有的设备或技术，而是尽量使用商业部件。其任务计算机由DEC公司的ALPHA商用计算机代替，原来的软件未经任何改动就运行得很好;计划开始时有33项军用规格和48项军用标准，而当合同正式授予的时候，军用规格的数量降为0，军用标准也只采用了1项。E-2C预警机计划也被美国海军作为典型的成功采办案例。

美国新版四年防务评审进一步明确了民用技术的重要性，提出“即使在现在投资水平相对较高的条件下，国防科技计划也只能勉强跟上安全环境发展和全球技术发展加速的步伐。为了利用整个国家工业基础，要制定专门的需求和项目，以更好地适应民用技术的迅速发展;把增大未来需求与投资计划的透明度、加强与工业界的对话摆到重要议事日程。”

这种措施的本质是直接利用民用市场大量投入的成果，如果海军装备发展能很好地利用民用市场的技术和产品，海军将节约大笔研发经费，也将享受民用市场的规模效应带来的好处——产品不仅廉价，其技术也将以惊人的速度更新。如果海军武器装备能与民用产品和技术结合得更加紧密，这种措施的挖掘潜力将十分巨大。

5）多军兵种联合采办

多军兵种联合采办可共同分担相关的采办费用，对任何军种而言，都将降低其采办经费的负担。美国海军在这方面进行了大量的尝试。如，美国航母将采用的下一代精确进场着舰系统——联合精确进场着舰系统将同时用于两栖攻击舰和空军、海军陆战队岸上机场;新型舰载机F-35C也是与空军、海军陆战队联合开展的联合攻击机计划的产物。

图2 联合精确进场着舰系统将同时用于航母、两栖攻击舰和陆上机场Fig.2JPALS will be used on aircraft carrier，amphibious ship and land airport

这种措施的本质是改变海军独自承担海军装备研制成本的局面，将形成参与方共赢的局面，值得仔细研究和深入贯彻。

6）避免工业基础的动荡

美英等国将工业基础的动荡，特别是人工需求的波动作为影响装备采办费用的重要因素之一，他们认为，工业能力从低谷到高峰的过程需要大量的经费投入，新生能力也将影响装备的质量和进度等，相关费用最终都将转嫁到装备采办中。

因此，尤其美国海军特别注重装备计划安排的合理性，关注装备采办对工业基础的影响，其舰艇发展的前后衔接过渡非常平稳（见图3）。1997年～1998年，美国海军曾专门委托兰德公司评估了“布什”号航母的建造时间安排对工业基础的影响。兰德公司估计，如果“布什”号按照推荐的日期开工，仅核动力采办经费就将节省4 000～6 000万美元，如果能把建造日期提前到2000年，航母建造费用可节省2.5亿美元，而推迟1年开工就将多支出3亿美元，美国海军最终按照兰德公司的建议，在2001年启动了“布什”号航母的建造工作。英国也曾专门委托兰德公司对其舰艇建造工业基础进行评估，以评估海军装备发展计划安排的合理性。

图3 美国海军水面作战舰艇20世纪80年代以来的发展情况Fig.3The Development of US Navy surface warship since 1980s

避免工业基础动荡的本质是通过装备计划的合理安排，培育健壮的国防工业基础，同时获得海军装备的可持续发展。这种措施的重要性易被忽视，但它却是控制海军装备研制成本的最根本措施，研制同样技术水平的装备，健壮国防工业基础所拥有的能力与实际要求之间差距最小，所需的追加投入通常情况下也是最低的。

7）控制新技术的应用

大量新技术的集中应用被国外海军视为装备采办费用快速上涨的潜在危险因素，一旦某项关键技术成熟度不够，不能按照预定的节点交付，极可能造成整个项目的进度拖期，进而造成采办费用上涨。如，美国海军的DDG1000驱逐舰计划采办费用增长远远超过预期，进度一再拖期，导致数量不断削减，最终从原计划的32艘减少到仅建造3艘，该计划在美国广受批评，在总结教训时，美国国会研究所明确指出:“在系统设计和研发的一开始就应该演示验证技术的成熟度，这对降低风险并满足费用、进度和性能目标来说非常关键。然而，DDG1000计划中10个工程发展模块所涉及的技术在该舰系统设计开始时几乎无一成熟”，美国总审计署在审查DDG1000驱逐舰的报告中也提到:“美国海军甚至没有打算在DDG1000首舰建造之前进行技术成熟度和设计稳定性的演示验证工作”。

近年来，美国海军每年都要对其重大项目进行审查，将关键技术的成熟度评估作为重要内容之一，并在必要时对计划进行调整。如，美国新一代航母“福特”级最初有16项关键技术，为了降低技术风险和费用风险，其关键技术现已削减到14项;美国海军DDG1000驱逐舰原准备安装的双波段雷达也因为技术风险过高而取消了其中的体搜索雷达。

控制新技术应用是见效最快的途径，往往受到较高程度的重视，但它的本质是在需求、技术储备、进度、经费等方面寻求平衡，最终通常会导致压制部分需求、牺牲部分技术，可能会影响装备的技术水平和作战能力。

3 结语

从理论上讲，以上措施对于遏制海军装备采办费用过快上涨的势头都有一定的作用，但从实际效果看，除了削减数量、终止计划外，还没有任何措施能解决海军装备采办费用大幅上涨的问题。

有效降低海军的装备采办费用，无非2个途径，一是降低其研制成本，二是转移部分研制成本，让其他主体承担海军装备的部分研制费用。

1）降低海军装备研制成本需军方和工业部门统筹协调

要想降低海军装备的研制成本，就必须维持相关国防工业基础的健壮性，必须统筹协调装备发展计划与工业能力建设之间的关系，要求海军在制定装备发展计划时，考虑工业能力的建设和长期维持问题，美英等国委托兰德公司对航母工业基础或舰艇建造工业基础进行评估的目的就在于此;这种统筹协调也要求国防工业在制定发展规划时考虑装备发展需求，诺斯罗普·格鲁曼等海军装备的主要研制企业非常注意研究战争和海军装备的未来发展，非常注意通过各种途径不断提升自己的实力，正是基于这种考虑。

从国外的发展来看，政府和军方对国防工业基础建设的考虑往往会欠周全，如，美国在装备与工业基础二者的协调发展上做的已经相对较好，但美国国防部在新版的四年防务评审中仍作了深刻的检讨，声称“要逐步改正几十年来对国防工业基础撒手不管的态度，虽然要尽可能依靠市场力量来创建、塑造和维持工业与技术能力，但必须准备在绝对必要时进行干预;要求在国家层面建立一个连续、务实、长期的战略来指导国防工业结构和能力，必要时跨部门解决工业政策和工业基础问题。”

海军装备的研制成本的确能降低，但在军事需求的驱动下，海军装备对新技术的追求不会停止，其研制成本不可能无限度地降低，有关的努力终会达到极限。

2）转移研制成本可能是降低海军装备采办费用的最有潜力的途径

转移海军装备的研制成本并不是新概念，采用民用产品或技术、多军兵种联合发展正是这种思想的体现。这种思想本质上是提高海军装备的通用性，或者与其他军兵种共享有关的技术、系统，或者借用民用产品和技术，与民用市场共享技术进步带来的好处。

从近些年的实践结果来看，这种思想的应用并没有扭转海军装备采办费用过快上涨的势头。但种种迹象表明，这种思想的应用正在进一步展开，并呈现出新的特点，突出表现在应用面不断扩大，甚至已经渗透进了传统上认为很难进入的领域，其进一步发展很可能引发海军装备发展的革命性变化，甚至成为降低海军装备采办费用的最现实、最理想的办法，值得我们高度关注。

如美国海军“福特”级航母将采用的电磁弹射器在民用直线电机、飞轮储能、电力电子变换和控制技术的基础上研制，不仅可以利用民用技术基础，有关技术突破后，还能应用于民用领域;拟替代液压阻拦装置的先进阻拦装置也在民用电力电子变换、控制技术和发电/电动机的基础上研制。弹射器和阻拦装置被认为是航母上最特殊的系统，它们与民用技术之间建立起更加紧密的关系是一种重大变化，也应被视为值得高度关注的趋势。

随着某些民用技术的发展及其与军用技术的关系逐步紧密，加上多军兵种一体化需求带来的装备发展共性增加，与降低海军装备研制成本相比，转移研制成本的可挖掘空间更大，有望成为降低海军装备采办费用的最现实、最有潜力的方向。

［1］Congress of the United States Congressional Budget Office．An Analysis of the Navy's Fiscal Year 2011 Shipbuilding Plan［Z］．2010．5．

［2］Department of Defense．Quadrennial Defense Review Report［Z］．2010．2．

［3］HARRISON T．Center for Strategic and Budgetary Assessments［Z］．Analysis of the fy 2010 defense budget request．

［4］O'ROURKE R．Specialist in National Defense，Foreign Affairs，Defense，and Trade Division［Z］．Navy Ship Acquisition:Options for Lower-Cost Ship Designs—Issues for Congress．June 23，2005．