我国碳税研究的进展及反思

胡新婷

由于二氧化碳是引起全球气候变化的最重要温室气体之一，世界上很多国家对于减排温室气体予以高度关注。我国作为世界上少数以煤炭为主要能源消费的国家，节能减排、实现经济发展低碳化已被政府列入议事日程并成为当前政府工作的重点，我国也将逐步步入“低碳经济”发展时代。碳税这一实现低碳经济的有效手段已成为学术界和实务界关注的焦点。其中，由国家发改委和财政部课题组（以下简称“课题组”）共同完成的“中国碳税税制框架设计”课题研究备受关注。近年来有关碳税的研究还有很多，主要围绕碳税开征的必要性和可能性、我国碳税制度设计、碳税对我国经济的影响等方面展开研究。

一、碳税的概念和内涵

一般来说，碳税指的是针对二氧化碳排放所征收的税，它是以减少二氧化碳排放为目的，对化石燃料（如煤炭、天然气、成品油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。学者们主要从碳税的经济涵义以及碳税在税系中的地位进行了介绍和分析。

王淑芳（2005）从经济学角度阐述了碳税的经济涵义。因为二氧化碳的排放造成气候变化在实质上属于福利经济学中的外部不经济性问题，美国经济学家庇古提出，应由国家通过税收以及补贴等办法消除边际的私人、社会成本相背离的状态，从而弥补两者的差距，因此碳税就是一种庇古税。

课题组（2009）从碳税与其他资源税的关系上认为，碳税属于包括消费税、资源税、硫税、氮税、废水税在内的整个环境税税收体系中的成员之一。并对我国目前征收的资源税和消费税与碳税存在的区别进行分析，认为从征收范围看，碳税有关化石燃料的征收范围要大于资源税和消费税；从计量基础来看，资源税和消费税在计税时不考虑化石燃料的含碳量。由此可见，目前中国的消费税和资源税不能取代覆盖整个化石燃料的碳税的开征。苏明等（2009）阐述了碳税与我国现有的包括燃油税、燃料税、电力税、成品油消费税等在内的能源税的联系和区别，认为两者在对化石燃料的征收上存在一定的重合范围，且都具有对二氧化碳的减排和节约能源的作用；但碳税和燃油税的最大区别在于对征收目的、征收范围、计税依据等方面都是只专门针对二氧化碳的排放量进行的。此外，苏明（2009）等学者还对碳税和碳排放权交易进行了比较和分析，认为两者都属于环境经济政策，碳税在开征灵活，符合污染者付费原理和相对公平等方面比碳排放权具有一定优势。

二、中国开征碳税的可行性分析

对于碳税政策是否能在中国进行推行、近期能否开征碳税这一问题上，学者们的意见不一。

（1）多数学者认为我国应当开征碳税

苏明（2009）认为，国内进行征收碳税，将有助于国内企业出口发达国家避免被征“碳关税”，一方面自身也达到一定减排目的。苏明（2009）还从碳税开征的理论可行性、政策可行性和技术可行性三方面进行分析，认为在理论上，碳税可以将能源耗费产生的环境成本内部化，并提高能源使用效率。而且，在我国颁布和制定了若干关于节能减排方面的政策制度，使碳税的实施有一定的政策支持。此外，碳税的计量比较简单又加上国外有关碳税的先进经验的借鉴使碳税在技术上具有可行性。谈尧（2009）认为碳税政策作为一种税收制度有着实施难度低，不需要专门设置行政机构，且其执行也公开、透明，不会导致金融和经济上的不良后果等优势；但碳税制度也存在税率制定的难度和无法直接控制排放量等问题。钱华（2009）分析了碳税开征的有利条件和困难。他认为我国开征碳税具有符合节能减排的要求、征管条件低等优势，但引入碳税可能会对宏观经济环境产生影响，并且因为我国是煤炭的消费大国，如果征收碳税可能会对企业造成很大的冲击和影响，由此削弱我国相关产业和产品的国际竞争力。

（2）在碳税引入时机方面意见不一

高广生（2009）认为《关于低碳经济发展的指导意见》没有涉及到碳税制度，并表示目前我国没有开征碳税的条件，时机不成熟。课题组认为近期因实施资源税改革的可能性较大，改革后需要有一段时间进行消化和过渡，因此考虑在资源税改革后的1-3年内择机开征碳税，并认为我国碳税比较合适的推出时间是2010年前后。周艳（2010）则指出，“巴厘岛路线图”协议要求2012年发达国家承担可测量、可报告、可核实的减排义务，也要求发展中国家采取可测量、可报告、可核实的适当减排温室气体活动，因而建议中国碳税的起征时间为2012年，并认为目前我国资源利用率远没有发达国家水平，在现阶段征收碳税不能达到节能减排的效果。

（3）碳税的影响因素分析

对碳税的影响因素进行定量分析的不多，仅见有李齐云，商凯（2009）通过建立以碳排放为因变量的STIRPAT模型，分析了我国、发达国家及世界的人口、人均实际GDP、能源效率和城市化率对碳排放量的影响，得出人口对碳排放量的影响最大；人均实际GDP对排放量的影响呈下降趋势等结论。

三、碳税的框架设计研究

碳税的框架设计研究主要涉及到碳税的课税对象、税率的确定以及碳税在我国具体实施中的对策等。

（1）我国碳税的课税对象设计

碳税的计税对象分两种，一种是直接对二氧化碳或一氧化碳的排放量征税，一种是以燃料的含碳量和消耗的燃料总量计算二氧化碳排放量。根据国外碳税经验，大多数国家采用的是第二种方法。国内学者们也普遍认为我国征收碳税应以含碳量作为碳税计税依据。崔军（2010）认为，碳税的开征之初，可以根据煤炭、天然气、成品油等化石燃料的含碳量作为课税对象，技术成熟后再以二氧化碳的排放量作为课税对象。课题组（2010）对我国碳税的征收对象进行了明确界定，指明是向自然环境中直接排放二氧化碳的单位和个人。并指出，可以根据不同时期对受影响较大的能源密集型行业制定较为合理的税收减免和返还机制。

（2）对碳税税率问题的研究

在税率的设置方面，杨杨、杜剑（2010）在借鉴挪威、丹麦、芬兰、冰岛、瑞典等北欧国家的碳税经验后，认为我国碳税税率不宜绝对统一，要根据我国实际情况，分地区和环境功能区来设置碳税税率。

周艳（2009）认为，应根据不同征收时期采用不同税率，在征收初期，应采用较低税率，以后再逐步提高；或者对不同能源使用者采用不同税率，对高污染能源征收高税率，对使用天然气等低能源采用低税率，对使用再生能源的企业和个人不征税，甚至加以补偿。

苏明（2009）认为应实行定额税率，采取从量定额形式，并分不同年份时间段来对不同燃料进行碳税的设计。崔军（2010）认为，碳税的具体税率应根据环保部门的测算结果，并考虑到化石燃料的消耗对环境的总体危害程度、以及消除危害的成本和现行税制对该化石的征收情况等，来综合确定税率；并指出：税率应兼顾经济稳定的增长和贸易发展目标，因此不宜定的太高。

在税率的标准问题上，很多学者通过定量分析进行研究。比如高鹏飞（2002）认为最佳税率应为50美元/吨碳；苏明（2009）从碳税改革的各种影响因素考虑，认为当前碳税税率为10元/吨较合理；课题组认为碳税起步的时候可定为10元/吨，到2020年，碳税可以调高到40元/吨。

（3）碳税在我国实施中的问题

碳税的实施方法有多种选择，一种是在我国现行资源税和消费税基础上，以化石燃料的含碳量作为计税依据进行加征。此种方式不需要增加新的税种，改革阻力较小。第二种是在资源税、消费税和环境税之外单独对碳税进行开征。此实施方式有利于碳税制度的独立性，但改革阻力较大。第三种方式是作为环境税的一个税目进行征收，这样可以简化税制，但需要协调环境税和碳税的开征时间。苏明（2009）等学者从满足我国“宽税基、简税制”的改革原则上考虑，认为第三种实施方案较为合理。

崔军（2010）建议在我国开征碳税之初，因为以生产者为纳税人，考虑宜在生产环节征税，这样做简便易行，可以降低纳税成本；而从长远考虑，我国技术手段等各方面条件成熟后，可在适当时机转变为消费环节征税，并以消费者为纳税人。

张梓太（2010）提出要对我国的碳税进行立法，认为碳税立法可以解决碳排放中的负外部性问题，并对建立我国自上而下的碳减排机制等有重大意义，并且认为我国碳税立法应采用单项立法的形式，并因此而促进我国低碳城市建设。

四、碳税对我国经济和碳排放的影响研究

中国气候变化国别研究组采用ERI-SGM模型，并结合我国实际情况，试算了100元/吨碳和200元/吨碳的税率方案，得出的结论是：征收碳税可以显著改善能源的消费结构，有效降低能源消费的增长，并能一定程度地削减温室气体的排放，并且应用该模型没有发现会对我国未来经济带来明显负面影响。

魏涛远（2002）通过CNAGE模型设定5美元/吨碳和10美元/吨碳的税率方案，研究结论显示：征收碳税将使得降级增长率呈现不同程度的下降，碳排放量也会出现很大程度的下降。其研究数据也表明，征收的碳税在短期内对经济和碳排放量的的影响比长期的影响大得多。

高鹏飞（2002）采用MARKAL-MACRO建模工具研究了碳税对我国碳排放和宏观经济的影响，研究表明：如果从2030年开始征收碳税，到2050年，在50美元/吨碳的碳税水平下减排率接近30%，而碳税从50美元/吨碳增加到100美元/吨碳，减排率只增加3.4%，并且GDP水平急剧下降。由此可见，碳税税率的增加幅度与减排率的增加幅度不一致，碳税税率较高时，减排效果不明显，反而造成GDP较大损失。

苏明（2009）等采用CGE模型分别从静态和动态两方面对中国开征碳税的影响进行研究。从静态分析结果中表明，开征碳税会带来GDP和通货膨胀的双下降，然而，GDP下降百分比不大，最大只有0.08个百分点；同时会带来投资和可分配收入的下降，但投资的最大降幅为0.1个百分点，而城市和农村可支配收入最大降幅分别为0.17和0.27个百分点。另一方面，碳税带来的碳排放幅度会随着税率的提高而下降，最大降幅为8.84个百分点。从动态的分析表明，上述所有指标将随着时间的推移而对其经济的影响程度是不断增强。

五、评述与借鉴

通过梳理上述文献，笔者认为当前碳税研究主要集中在以下几个方面：（1）我国实施碳税的利弊分析。大部分学者认为碳税的征收利大于弊，并认可我国有实行碳税的必要性和可行性。（2）碳税制度的框架设计。学者们主要针对征收时机、碳税依据和税率展开讨论和研究。在征收时机方面，有学者对近期我国实行碳税提出质疑；在碳税依据和税率方面的研究很大部分是通过借鉴国外开征碳税做法，并结合本国实际展开的研究。（3）碳税对我国经济的影响。学者们主要采用定量分析方法，通过建模来考虑碳税给我国碳减排率、GDP、通货膨胀等带来的正面的或负面的影响，并由此确定较佳的税率。

综上所述，我国当前对碳税的理论研究已具有初步规模，也有系统、完整的研究成果。从文献中可以看出学者们大部分偏重于通过碳税对经济的影响来确定税率的定量研究，注重的是税收的公平和税收的效率，但开征碳税是否强调了充分的公共选择过程、是否考虑了税制的历史演进和最优设计，尤其从法学的角度考虑碳税立法来保障碳税的合法实施等问题很少有人进行研究。笔者认为，随着环境税的开征、碳税的试点改革，在实践中总结出的经验和成果将会进一步完善和丰富碳税的理论研究，而从实践中提炼出的理论研究也将进一步指导碳税制度在中国的实践改革。

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