政策助力节能服务产业发展

戴彦德

（国家发展和改革委员会 能源研究所，北京 100038）

“十一五”期间，我国单位GDP能耗下降19%以上，累计节约一次能源6亿tce，减少二氧化碳排放15亿t以上，节能减排工作取得了较大的成就。同时，旨在促进全社会节能减排的专业化节能服务队伍——中国节能服务产业也在持续不断地发展壮大。从2006年到2010年，全国运用“合同能源管理”实施节能项目的节能服务公司总数从78家递增到782家，5年来增长了9倍；节能服务产业从业人员从1.6万人增长到近17.5万人，增长了10倍；行业总产值从47.3亿元增加到836亿元，增长了16倍；合同能源管理项目投资从13.1亿元递增到287.5亿元，增长了22倍。2010年底，节能服务产业形成的年节能能力达到2 243万tce，年减排二氧化碳6 106.7万t，为我国节能减排事业做出了极为重要的贡献。

毋容置疑，过去5年里我国的节能服务产业硕果累累，而2010年4月《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》（以下简称《意见》）的发布及其相关配套文件的陆续出台，更为曲折前进十几年的节能服务产业带来了历史性的发展机遇。《意见》及其系列政策确立了节能服务产业在社会经济发展和节能减排中的地位和作用，并为其发展提供了财政、税收、会计制度以及融资环境的政策支持，我国的节能服务产业必将迎来一个新的发展高潮。

1 产业发展地位得到确立

1998年“合同能源管理机制”在“全球环境基金”的支持下引入我国，经过10多年的示范推广，其先进的理念得到广泛传播，节能服务市场不断开拓，推动了我国节能服务产业的飞速发展。但是，相比于很多发达国家节能服务产业发展程度，我国的节能服务产业始终处于国际合作项目支持下的示范、推广阶段，缺乏国家层面的政策支持。

进入“十一五”以来，为完成20%的节能目标，中央及各级地方政府高度重视节能减排工作。基于合同能源管理机制运作并以盈利为目的的专业化节能服务公司，以其优秀的服务与节能的市场化职能而越来越受到重视。2009年6月节能宣传周期间，国务院副总理李克强在河南洛阳主持召开节能工作座谈会，重点听取了有关节能服务产业的专题汇报，强调“节能服务产业应该加快发展，有关部门要尽快出台配套政策支持节能服务产业的快速发展”。同年9月，国务院总理温家宝主持召开了新兴战略性产业发展座谈会，听取了节能服务产业的专题汇报，并指出“节能服务产业是具有导向性意义的新兴产业，要加大研究和扶持的力度”。根据中央的指示精神，国家发展和改革委员会会同财政部、中国人民银行、国家税务总局等部门对促进节能服务产业发展的相关扶持政策进行了反复研究，起草了《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，报国务院批准，于2010年4月转发，这是我国促进节能服务产业发展史上里程碑式的文件，也是我国首个国家层面的扶持性政策，标志着节能服务产业已纳入到国民经济发展规划的序列之中。

《意见》将节能服务产业提升到了一个新的高度，确立了产业的发展地位，指出“加快推行合同能源管理，积极发展节能服务产业，是利用市场机制促进节能减排、减缓温室气体排放的有力措施，是培育战略性新兴产业、形成新的经济增长点的迫切要求，是建设资源节约型和环境友好型社会的客观需要。”不仅如此，2010年10月，国务院办公厅发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中，把节能环保列为七大战略性新兴产业之首。而节能服务产业作为节能产业中的三大重要组成部分之一，被写入到了于11月通过的《节能环保产业发展规划》中。

2 财政补贴激励产业发展

过去，中央预算内投资、中央财政资金在安排支持节能项目的引导资金时，主要针对的是用能单位，而在合同能源管理中提供节能服务的公司无法享受国家政策的优惠。针对这一政策缺失，《意见》明确规定，“将合同能源管理项目纳入中央预算内投资和中央财政节能减排专项资金支持范围，给予资金补助或奖励。”2010年6月，由财政部、国家发展和改革委员会下发了《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），安排中央财政资金20亿元，支持合同能源管理项目。

《暂行办法》规定，“对实施合同能源管理的节能服务公司按年节能量给予不低于300元/tce的奖励，其中中央财政奖励标准为240元/tce，省级财政奖励标准不低于60元/tce，有条件的地方，可视情况适当提高奖励标准。”按目前形成吨标准煤节能能力的平均投资为2 000元计算，这一补贴数额占到投资成本的15%。而一些发达地区的补贴标准更高，例如：北京市奖励标准为500元/tce，其中中央财政奖励为260元/tce，地方财政奖励为240元/tce，上海市奖励标准相应为600元/tce、260元/tce和360元/tce，两地的补贴数额达到或超过了形成吨标准煤能力投资的25%，这大大降低了节能服务公司投资节能项目的财务成本，为节能服务公司加快节能项目的实施提供了有力的财务支持。

申请项目补贴的单位必须同时满足对“企业”和“项目”提出的2方面的要求。首先企业必须满足：①公司注册资金必须在500万元以上（含）；②业务以节能诊断、设计、改造、运营等节能服务为主；③通过国家发展和改革委员会、财政部审核备案。其次，在满足上述条件的基础上，所实施的项目必须同时满足如下3方面的要求：①与客户签订的能源服务合同是：节能效益分享方式；②所完成的单个项目年节能量（节能能力）在10 000 tce以下、100 tce以上（含），其中工业项目年节能量在500 tce以上（含）；③项目投资总额中节能服务公司投资必须在70%以上。除此以外，为避免地方政府只愿意为注册地在本省市的节能服务公司支付奖励，《暂行办法》还规定节能服务公司统一在国家发展和改革委员会、财政部审核备案后，可在全国各地实施节能项目，并在项目所属地申请补助。截止到2010年底，已经在国家发展和改革委员会、财政部备案的节能服务公司461家，第二批正在审核中，近期将发布。

为更加明确财政奖励的资金支持对象，规范合同能源管理的合同基本条款，2010年10月，国家发展和改革委员会和财政部再次联合发布了《关于财政奖励合同能源管理项目有关事项的补充通知》（以下简称《补充通知》），对财政奖励资金中给予支持的项目和不予支持的项目，以及项目合同中的基本合同条款做出了明确的规定。当前支持的项目包括：锅炉（窑炉）改造、余热余压利用、电机系统节能、能量系统优化、绿色照明改造、建筑节能改造等节能改造项目；新建、异地迁建项目，以扩大产能为主的改造项目，或“上大压小”、等量淘汰类项目等属于维持、扩大用能量类的项目不予支持；已列入国家明令淘汰或按计划近期淘汰目录的改造项目，或改造主体属违规审批或违规建设项目也不予支持；太阳能、风能利用类项目，以劣质能源替代优质能源类项目，煤矸石发电、煤层气发电、垃圾焚烧发电类项目等可再生能源或替代能源项目不予支持；热电联产类项目，添加燃煤助燃剂类项目，2007年1月1日以后建成投产的水泥生产线余热发电项目，以及2007年1月1日以后建成投产的钢铁企业高炉煤气、焦炉煤气、烧结余热余压发电项目由于已享有国家其他相关补助，因此也不再给予支持。另外，在项目合同方面，《补充通知》规定2010年10月20日以后签订的能源管理合同，须参照《合同能源管理技术通则》（GB/T 24915—2010）中的标准合同格式签订。

中央财政引导性资金的投入，极大地降低了节能服务公司成本，减少了投资风险，增加了公司利润，同时必将带动巨额社会资金对节能服务市场的投入，推动节能服务产业更快更好的发展。

3 税收优惠政策前所未有

除财政奖励外，节能服务产业在税收上也受惠于前所未有的政策支持。《意见》规定，节能服务公司的企业所得税实行“三免三减半”，即在第1年至第3年免征企业所得税，第4年至第6年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。优惠力度之大可以说是前所未有。不仅如此，还规定“对于实施合同能源管理项目的节能服务公司，免征营业税，并对其无偿转让给用能单位的因实施合同能源管理项目形成的资产，免征增值税。”有效解决了企业在实行合同能源管理过程中因涉及增值税应税货物和营业税应税劳务而造成的营业税负担过重的问题。此外，对于有关资产的企业所得税税务处理上，《意见》规定，“用能企业实际支付给节能服务公司的合理支出，可以在计算当期应纳税所得额时扣除，不再区分服务费用和资产价款进行税务处理；合同期满后，节能服务公司转让给用能企业的因实施合同能源管理项目形成的资产，按折旧或摊销期满的资产进行税务处理，用能企业从节能服务公司接受有关资产的计税基础也应按折旧或摊销期满的资产进行税务处理；在办理有关资产的权属转移时，用能企业已支付的资产价款，不再另行计入节能服务公司的收入”。

为明确税收优惠政策的适用条件，尽快落实《意见》精神，2011年2月，财政部、国家税务总局联合发布了《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》（以下简称《税收通知》），分别对《意见》中规定的增值税、营业税政策和企业所得税政策的适用条件做出了详细规定。其中，对于增值税、营业税方面，只需项目中的相关技术以及签订的合同符合《合同能源管理技术通则》中的相关规定即可。而对于企业所得税政策，申请公司注册资金需不低于100万元；项目上除满足上述条件外，还需符合此前《财政部、国家税务总局、国家发展改革委关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）的通知》“节能减排技术改造”类中第1项至第8项规定的项目和条件，并且节能服务公司投资不低于70%。

4 会计处理制度得以完善

在合同能源管理项目中，政府机构的节能项目是极为重要的组成部分。根据国际上许多发达国家的经验，政府机构带头实施合同能源管理进行节能改造，为推行合同能源管理、促进节能服务产业发展起到了重要作用。如：美国、韩国等节能服务产业比较发达的国家，其政府机构均率先垂范，制定有效政策促进合同能源管理在政府机构中的实施。但是在我国现行的预算及财务管理制度下，政府机构支付的节能服务费用在现有财政管理体系中没有明确的支出科目；实施合同能源管理项目形成的资产转移给用能单位时会计处理不统一等，为在政府机构节能改造中合同能源管理的实施造成了很大的制度性障碍。

针对这一问题，《意见》规定“政府机构在采用合同能源管理方式实施节能改造时，将支付给节能服务公司的支出作为能源费用进行列支；事业单位的支出计入相关支出；企业如购建资产和接受服务能合理区分单独计量的，按照国家统一的会计准则制度处理；如不能合理区分或虽能区分但不能单独计量的，企业实际支付给节能服务公司的支出作为费用列支，能源管理合同期满，用能单位取得相关资产作为接受捐赠处理，节能服务公司作为赠与处理”。此外，《意见》还规定，政府机构要带头采用合同能源管理方式实施节能改造，发挥模范表率作用。

会计处理制度的完善以及合同能源管理在政府机构节能改造中的优先推广，扫清了制度上的障碍，为合同能源管理在大型公共机构中的实施打开了大门。

5 金融服务支持产业发展

自合同能源管理引进伊始，融资难就一直是节能服务公司发展的最大障碍。由于节能服务公司在实施合同能源管理项目的前期需要垫付大量资金，而合同能源管理这种运作模式，使得节能服务公司不能形成自己的自有资产，公司项目融资大都因缺少抵押物而被银行拒之门外。

为了扩大融资渠道，减轻节能服务公司的融资压力，《意见》规定“节能服务公司实施合同能源管理项目投入的固定资产可按有关规定向银行申请抵押贷款”。并鼓励银行等金融机构根据节能服务公司的融资需求特点，创新信贷产品，拓宽担保品范围，简化申请和审批手续，为节能服务公司提供项目融资、保理等金融服务。

6 节能服务产业前景广阔而任重道远

“十二五”期间我国节能服务产业发展的目标是：到2012年，扶持培育一批专业化节能服务公司，发展壮大一批综合性大型节能服务公司，建立充满活力、特色鲜明、规范有序的节能服务市场。到2015年，建立比较完善的节能服务体系，合同能源管理成为用能单位实施节能改造的主要方式之一。根据这一目标，到“十二五”末，全国的节能服务公司总数将发展到2 500家，行业从业人员突破100万人，其中大型综合性节能服务公司（年产值5亿以上）50家，大型专业化节能服务公司（年产值2亿元以上）100家，节能服务产业实现总产值3 000亿元，其中合同能源管理投资超过1 500亿元，实现年节能能力超过5 000万tce。

机遇与挑战并存，节能服务产业在迎来历史性发展机遇的同时，也面临着更加严峻的考验和挑战。随着政策的出台，一方面各项优惠政策还需进一步贯彻落实，另一方面，在政策激励下，节能服务市场迅速扩大也将带来很多新的问题。一是合同能源管理“过热”有可能带来行业内部的恶性竞争等负面效应；二是融资瓶颈将更加突显；三是项目双方的诚信体系建设还有待完善，两者之间还缺乏权威的第三方服务平台为其提供独立、公正的专家服务。

针对以上问题，政府各相关部门在不断出台配套措施，强化落实《意见》精神的同时，还必须注重规范节能服务市场管理；加强针对金融系统在合同能源管理方面的专业化培训，拓宽融资渠道，继续改善金融服务；完善行业诚信体系建设，强化行业自律，建立合理的风险分担机制，构建节能服务公司与用能单位间权威的合同能源管理专家服务平台。