基于科学发展观视域下的城市化与失地农民的保障机制构建

许尔君 袁凤香

（甘肃省社会科学院，甘肃兰州 730070）

基于科学发展观视域下的城市化与失地农民的保障机制构建

许尔君 袁凤香

（甘肃省社会科学院，甘肃兰州 730070）

失地农民问题是党的十七届三中全会后在推进农村综合改革中必须解决好的主要问题之一。随着我国城市化与工业化进程步伐的加快，农村土地被大面积征用，导致失地农民的数量急剧上升，由于征地制度与失地农民的社会保障制度存在缺失，使得失地农民的生活和生产面临诸多困境。只有建立相应的失地农民社会保障制度，才能从根本上解决这些问题，从而有利于加速建设城乡一体化进程及维护稳定的社会安全网。

城市化；失地农民；土地征用；保障机制

党的十七届三中全会对城乡一体化、农村综合改革、解决好失地农民问题、加速推进土地流转等工作作了全面部署。要真正实现城乡一体化，只有加快推进城镇化、城市化发展，逐步实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动，加速推进土地流转，让更多农民离开土地，从而在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合，打破农业、工业双受制约的局面，进而缔造“双赢”。农村城镇化是减少农民的根本出路，城市化是减少农民的唯一途径，是转移农村人口、提高农民收入水平、改造村落社会的必由之路。由此可见，农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。然而，城市化铺开的过程就是农民土地被征用的过程，失地农民问题成为城市化中客观存在的问题。科学、合理地让农民离开土地，不仅是符合政府的愿望，也是多数农民的盼求和希望。农民离开土地进城已经成为一种大趋势，城乡统筹发展已经成为现实的要求。半个世纪以来，我国农民为工业化、城市化的快速推进做出了巨大的贡献，包括廉价劳动力、低价农产品、低偿土地等。如今，让农民分享工业化、城市化带来的效益，是制定失地农民保障制度的重要指导思想。失地农民问题关系到社会稳定与发展，关系到全面建设小康社会的目标能否实现，只有使占人口大多数的农民富裕起来了，全面小康才有可能真正实现。

一、城市化趋势下失地农民增多对城乡社会的影响

失地农民是城市化与工业化的必然产物。随着城市化与工业化进程加快，失地农民的数量呈现递增的趋势。但是土地资源是人类社会赖以生存发展永恒的不可再生的重要资源，土地是农民重要的生产资料和生存发展的根本保障，随着城市化与工业化的加快发展，又不能把农民永恒不变地固定、依赖在土地上，农民群体或阶层自然要随着经济社会的发展而发展，伴随工业化、现代化和城镇化的推进而变化。在这一发展变化过程中，必然形成失地农民群体的生存发展问题。然而，由于我国现行土地征用制度存在一定的缺陷，使得我国失地农民的相关权益受到了侵害，同时又没有相应的社会保障措施加以保护，一般而言，农民一旦失去了土地资源的所有权或使用经营权，就会陷入生存发展危机。这些近忧远虑使得失地农民不断上访，有的失地农民甚至采用集体闹事这一激进方式来争取自己的权益。这些都成为阻碍城市化与工业化进程、阻碍和谐社会的建设以及影响社会稳定的重要因素。

1、征地补偿费偏低或不到位，难以解决失地农民的长远生计

土地是人类赖以生存的物质基础和经济来源，长期以来，农民祖祖辈辈靠土地生活着。一旦土地被征用，土地的补偿费便成了失地农民维持生活的保命钱。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍。按照通常的农业产值计算，征地补偿费每亩在2万元左右。但对以土地为生的农民来说，这些费用难以让失地农民保持以前的生活水平，因为这些农民除了农业生产外，很少再经营其他产业，基本上以农业的收入维持家庭日常生活。一次性补偿只能暂时缓解农民的生活之忧，难以保证失地农民的长远生计。民以食为天，食以地为本。农民失去土地后，缺乏稳定、可靠的谋生渠道，也就等于失去了基本的生活资料和社会保障。大部分失地农民已经无地可种，必须自谋出路，寻找新的就业机会。而机会的不平等致使失地农民在就业转移过程中难以找到新的、稳定的收入渠道。

2、失地农民的就业问题颇多，在竞争中难以找到自己的位置

失土农民的就业问题是各地城市化进程中都必须面对的共性问题，也是一个尚未完全破解的社会性难题。一是政策不完善，准备不充分。从各地实际情况看，有关失地农民就业方面的政策不仅起步晚，可操作性差，而且多数是过渡性、单一性的措施，缺少针对性、指导性、可行性强的配套政策，更没有从制度层面进行设计，形成制度框架。二是就业缺门路，市场不完善。一方面，随着经济结构的升级，相当一部分企业随着技术水平和资本密集程度的提高，吸纳农转非人员岗位减少；另一方面，由于劳动力市场培育滞后于就业需求，农转非人员了解就业信息的渠道狭窄，浪费了一部分就业机会。同时，政府鼓励自谋职业、办企业、减免税费等一些政策落实不到位，各部门办事收费多，小额贷款手续烦杂，也造成了农转非劳动力自谋出路难。三是就业技能差，择业观念落后。失地农民多为纯农业户，80%的文化程度为初中以下，他们生老病死、子女读书结婚全靠土地，在土地以外的其它工作岗位竞争中处于劣势，特别是40岁以上的农民尤为突出，虽然他们过去是农业生产的好手，但现在田地没有了，年龄又偏大，激烈的社会竞争难以适应。由于失地农民是长期劳作在田间地里，没有受过好的教育和技能技术的专业培训，大部分没有一技之长，除了从事农业生产以外其它基本上不会，择业面窄，加之劳动技能较差、劳动纪律松散等因素，因而他们不可能在来到城市后就直接找到工作，以及尽快适应现代产业发展的需要。有的农民失去耕地后，也希望从事非农经营，但由于过去主要从事农业生产，而缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时投资理财的知识和能力较为有限，面对变化莫测的市场，很难为土地补偿金寻求到有效的增值渠道。加之他们的择业观念陈旧，高不成，低不就，在竞争激烈的就业环境中，无异就成了游离于现代化劳动大军之外的人员。

3、失地农民的社会保障缺位，抗击风险的能力较弱

土地对农民具有社会保障功能，承载着生活保障、提供就业、直接收益、子孙继承、土地资产增值等功效。农民失去了土地，就丧失了拥有土地带来的社会保障权利。土地被征用后，失地农民成了既非农民、又非市民、既无地可耕、又无其它生活技能、生活无依靠的边缘群体，其收入水平呈总体下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，收入明显下降，然而，农民消费中的商品性消费比重增大，这就意味着相同消费量要有更多的支出，生活的消费支出就会有所增长。有的农民对今后的生活缺乏长远打算，表现出没有办法改变现状和只能听天由命等低落情绪；由于最低生活保障制度未建立，失地农民又大都没有参加社会养老保险和医疗保险，一旦补偿金用完了，基本生活费就没有了来源，这就使得养老保障成为迫切需要解决的问题。而且，农村已经进入老龄化社会，失地农民特别是中老年人、病残人等弱势群体，没有了土地，基本生活已成为迫切需要解决的问题。失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，但同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，社会保障机制不健全，严重影响到社会稳定和经济发展。

4、社会控制能力相对减弱，导致道德法制观念淡薄

失地农民的土地被征用后，得到补偿金就各自找事做去了，村支部、村委会因为集体土地被征用，该管的事情减少了，加之自己也因为失去土地必须找事做，这样，对村里的事也管得少了。还有的村里没有了土地，可以寻租的东西没有了，有些也不愿意“多管闲事”了。于是，村级管理松散了，基层政权弱化了，对失地农民的控制能力变得越来越弱。有的失地农民在失去土地后，心理变得不平衡，产生一些逆反心理，再加上闲得没事做，也容易生出是非。而那些从农村社区走进城市社区的一部分失地农民还对角色转换产生心理抵触情绪，使得融入城市社区变得困难。这部分失地农民既有实力走进城市，也有想搬迁到城市的愿望，但个人受传统思想的影响较大。这部分失地农民对于农村的生活方式比较认同，但又不习惯城市社区生活的某些方式，他们希望过上那种游离于两个社区之间的生活。同时他们乡土观念较强，怀旧心理严重，不能向前看，总觉得自己原始生活的地方是比较好的选择。一般情况下，他们很难融入城市社区生活，较难市民化。因而，有些人法制观念变弱，社会责任感减轻，容易发生社会治安问题，对城郊社区的稳定造成较大的危机。

5、失地农民心理失衡，容易引发各种社会矛盾

随着城市化与工业化进程的加快，最终要落实到不同的社会群体、不同的利益主体上。在城市化与工业化的推进中，失地农民的社会保障问题如果不能得到妥善解决，就会使他们产生挫折感，进而导致各种矛盾的积累和激化，如何化解这些社会矛盾，就成为迫切而重要的问题。失地农民失去的土地在城市化中已经升值很大，但是，失地农民得到的补偿却相当少，他们的生活大多处于贫困的状态，眼看着繁华的城市和现代化工厂建立在自己曾经耕种的土地上，而自己却不能享受，甚至连到城市和工厂工作的机会都没有，因此他们心理失衡现象严重。再加上一些边缘农民怀着对城市的美好向往想方设法搬到城郊，和原来就居住在此的农民混住一起形成了人口较为密集的居民区，这些人血缘关系较密，日常互动较多，凝聚力较强，如果没有安全感与公平感，容易被鼓动和组织起来，引起群体冲突，采取过激行为，这样，群体性的上访和动乱活动就很容易发生，由此增加社会不稳定因素，再加上他们对政府中某些干部的不满，很容易集体闹事，这是城市化中最严重的问题。安徽农民曾因征地拆迁而上京自焚，另外有部分农民因对征地处置不满而群体上访。农民群体自身的特点决定了失地安置保障工作必须统筹全局、考虑长远，决不能采取短期行为，简单处理了事。

二、城市化趋势下解决好失地农民社会保障的现实性

随着中国城市化进程步伐的加快，失地农民数量急剧增加，目前全国约有失地农民4000万，并以每年约200万人的速度递增。专家研究结果显示：城市化水平每提高一个百分点，需要征用土地约20万亩，新增加10万左右的失地农民。据此估算，到2030年，我国失地农民将增至1.1亿人。以科学发展观为指导，从建设和谐社会的基本要求出发，破解目前失地农民面临的困境，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障，是党和政府必须面对的重大课题。

1、解决好失地农民问题是推进城乡一体化进程的关键

党的十七大报告在阐述和部署社会主义新农村建设任务时明确提出，要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化的新格局。这是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，是打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕的根本途径，这为下一步推进城乡经济社会协调发展指明了方向。另据刘易斯的二元经济理论，发展中国家城乡二元经济向一元经济转化的通道可以随着农村剩余劳动力源源不断地向城市转移来完成，农民市民化可以带来多方面的积极效应：一是可以填补简单劳动力市场的空缺；二是给城市居民进一步学习、接受教育以提升自己素质的压力；三是农民的进城压低工资水平，保证了在劳动力成本比较低的情况下维持较高利润来推进、完成工业化的过程；四是根据专家推算，每提高1%的城市化，就可增加3.65%的房地产需求，提高1%的人均GDP，拉动社会消费品零售总额0.48%。农民市民化与产业向城市集聚过程的统一，是我国城市化的理想过程。而农民市民化是推进城乡一体化进程的基本前提，解决好失地农民问题是促进农民市民化、有序推进城乡一体化进程的关键。农民市民化，就是指一部分有条件的农民实现身份的改变，既包括农民向市民这种形式上的转变，也包括农民意识、生产方式、生活方式这一本质的转变。农民市民化的过程就是农民向城市转移的过程。但是，农民向城市转移，必须以解决好失地农民为前提，否则，就无法融入城市文明。在我国城市居民存在巨大就业压力的情况下，农民向城市的转移就要求伴随着产业向城市的集聚。产业大量集聚，一方面可以把在其中就业的农民直接带入城市，实现离土又离乡；另一方面又可以延长产业链，从而产生对相关基础设施和第三产业的需求，创造更多的就业机会。比如乡镇企业，在二次创业的过程中，如果能够把产业的升级、集聚与城市化结合起来，就可以推进农民向城市的转移，打通城市化的通道。

2、解决好失地农民问题是推进土地流转的基础

农业工业化、实现规模经营、能人经营是发展现代农业、实现城乡一体化的前提。农业工业化，就是指以工业的生产方式来改变农业生产，即将农业的生产方式从传统落后的农耕方式向现代化的工业生产方式转变。农业的工业化在我国也被称作农业产业化。从农业生产的角度来看，农业工业化要涉及土地流转，即需要一种制度保证农民的土地使用权可以作价，作为一种股权入股，形成“股田制”或农场，实现土地的规模集中，从而为实现机械化、现代化打下基础。在具体经营方式上，交由能人去经营，实现农业的规模经营，通过规模经营来完成传统农业生产方式的彻底改造，从而使社会主义市场经济体制在生产方式上形成一体化，城乡走向一体化。因此要实现土地的规模经营，就必须解决好失地农民的后顾之忧，以农民市民化为前提条件，即大批农民向城市转移。一些仍然滞留在农村的农民大部分变成农场里的工人。在土地规模经营的条件下，可以实现按劳分配和按股分配的结合，不直接参与劳动的人可以靠土地使用权入股获得收入来维持基本的生存需要。

3、解决好失地农民问题是落实科学发展观、构建和谐社会的要求

科学发展观的本质内涵，就是要以人为本，实现经济社会的全面协调可持续发展。党的十七大报告把“社会就业更加充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”作为全面建设小康社会奋斗目标，提出要继续以改善民生为重点加强社会建设，努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这充分表明，在未来相当长一个时期，解决好失地农民的就业和社会保障工作将是我国社会建设的重要着力点，同时这也为做好新时期失地农民就业和社会保障工作指明了方向，提出了新的更高要求。目前，我国正处于农村富余劳动力向城镇转移的加速期，失地农民再就业问题尚未完全解决，就业再就业压力非常集中；社会保障方面，随着老龄化、城市化和就业方式的多样化，社会保障覆盖范围比较窄，社会保障统筹层次低，农民工、失地农民的社会保障等问题日渐突出。做好失地农民的劳动保障工作，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的就业再就业、社会保障、劳动权益维护等问题，是以人为本的直接体现，也是实现社会稳定、构建社会和谐的坚实基础。

三、城市化趋势下构建失地农民权益保护长效机制

党的十七届三中全会《决定》提出：“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”。这为今后推进失地农民的权益保护指明了方向。我们只有按照《决定》要求，以切实保护耕地和切实保障农民土地权益为目标，在失地农民权益保护等一些重要领域和关键环节构建长效机制，以解决他们的社会保障问题。

1、构建合理的征地补偿和利益分享保障机制

我国已经进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，在征地补偿过程中，将被征地农民由“利益受损者变为得利者”。因此，要寻找政府、失地农民和征地主体利益的最佳结合点，建立一个科学合理的征地补偿和利益分享机制。一是明确征地范围，保障被征地农民的知情权和参与权。一方面，要严格区分公益目的和商业目的，基于商业目的不得行使征收（用）权。对出于公共利益目的征地，要严格把握公共利益标准；对非公益性用地，应该允许农村建设用地入市流转，通过农民与用地者之间的交易谈判获取补偿。另一方面，完善征地程序，扩大集体和农民参与的范围和程度，让集体和农民的参与贯穿征地的全过程。通过扩大征地公告范围，实行征地听证制度，使土地征收利害关系人享有广泛的参与、知情和发表意见的权利。征地公告的范围不局限于征地用途和位置、补偿标准等，还可以扩大到每家每户的具体补偿金额等；公告的方式包括布告、报纸、电视等多种方式。二是要逐步提高土地征用的补偿费标准。各级政府、各个部门在土地补偿标准上要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，按照《土地管理法》，严格把住标准关。要引入市场化机制对土地补偿内容进行评估，以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高，以确定新的土地补偿标准。就是这新的补偿标准也仅仅是静态预期补偿标准，今后还应逐步调升。政府还要通过垄断土地一级市场，适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例。在土地补偿内容上，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物外，还要增加农民在土地正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失，以及农民因失去土地的各项间接损失。三是研究实施分类征占补偿办法。兼顾国家、市场征占主体和农民利益：①对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、绿地、水库等），仍由国家统征后拨付，但国家应提高征地补偿标准；②对准公益性项目用地（如有收益权的高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等），除提高征地补偿标准外，还应建立合理的利益分享机制，让农民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建设公司股权分红、商品市场、标准厂房产权、水厂产权或股权分红等），避免土地被“买断式”的征占；③对开发性项目用地（如房地产开发等），允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。四是为集体经济组织实施预留地开发。集体组织承担着大量的社会公益性事业，是征地补偿安置工作的工作主体。现行的征地政策，对集体经济组织没有实际补偿，在一定程度上影响和削弱了集体经济的发展。要采取预留地安置办法，为被征地集体经济组织和农民提供自主发展的空间。政府要成立专门的机构代办此事，最好是谁征地谁负责协调办理。在具体的政策上要改变用地性质的单一性，由单一的公建用地变更为商住用地，土地可以协议(或公开)出让给村民(或村民与开发商联合开发)，土地出让金全额返还给村民。减化报建手续，报建规费政策性部分全免，对开发商开发的部分先征收，再将所收费用返还给村小组，对村级经济组织(或村民)自留的门面、房屋办理房产证时免收各种税费。同时，在门面的分配上，也可以考虑给失地农民中的特困户安排一些地段中等以上的门面，使其可以收取租金或者自己经营的方式获得一份保障。可以用债券或股权方式补偿失地农民，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式。五是要加快“城中村”农民建房制度的配套改革。以“城中村”连片改造和建设村民公寓为契机，将“城中村”改造纳入城市总体规划之中，按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起来，在确保土地补偿金及时到位的基础上，运用市场机制，积极探索经营土地补偿金的路子，让“死”钱变“活”，“少”钱变“多”，实现土地补偿金的不断增值，以实现全社会奔小康的目标。

2、构建基本的医疗及养老社会保障机制

构建基本的医疗及养老社会保障体系是维护和提高劳动者基本权益和基本生活、解除其后顾之忧、维护社会稳定和谐的重要举措。为了最大限度规避政府目前低成本征地、延置社会高风险的问题，在目前农村社保尚未立法、且社保制度建设基本空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，建立面向失地农民的特殊社会保障。一是要建立基本的生活保障型制度。鉴于失地农民问题相对复杂，应在目前农村社保尚未立法、且社保制度建设基本是空白的情况下，尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。可本着循序渐进、不断提高、逐步到位的原则，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，按照先医疗保险、后养老保险和失业保险的次序稳步推进。采取“利益吸引、连锁牵引、政策导引、管理指引”的方法，大力推行农村新型合作医疗，积极组织失地农民自愿参保，有效解决“因病致贫、因病返贫”问题。二是要建立基本的养老保险型制度，即要参照城镇职工基本养老保险办法设立制度。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，社保标准要逐步提高，失地农民享受低保标准应等同城镇居民。建立家庭养老和社会养老保险相结合的机制，提高养老保障成效。依托集体经济组织或社区，建立完善互助医疗合作制度，并实行医疗产品配送下乡；鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险。三是建立健康储蓄账户制度。从长远来看，借鉴国外经验，如泰国的“健康卡”制度，针对农民工特点，国家可以给每个进城务工的农民工建立社会保障终身储蓄账号。政府劳动和社会保障部门与公安户籍、银行、工商、税务等部门进行信息共享，建立劳动者个人终身保险账号，形成全国统一的网络。四是建立基本的社会保障基金制度。为了保障失地农民的长远生存发展，设立失地农民社会保障基金，有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。因此，必须多渠道筹集失地农民社会保障资金。①政府统筹。公共事业征用土地，则由政府从土地转用后所获取的巨额增值收益中提出部分资金，用来建立失地农民社会保障基金（包括养老、医疗、失业和最低生活保障），另外，由政府一次性足额支付补偿安置费（包括住房、生活补贴等等）。②失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等。③中央政府和地方政府为失地农民社会保障基金的财政拨款。④农民自筹资金。农民自筹资金进入农民社保基金个人账户，采取量力而行、自愿存储的方式，并给予一定利率上的优惠。⑤未来发展的一个重要方向——开征社会保障税。

3、构建失地农民的教育培训保障机制

建立健全为失地农民劳动力就业所需的教育和培训体系。我国是一个农业大国、农业人口大国，广大农民所受教育程度较低，综合素质较差，就业竞争能力较弱。农民失去土地后，他们在社会上竞争能力低，面临着极大的风险。就城市反哺农村、工业反哺农业、国家支持“三农”而言，在不断提高失地农民的就业率方面，各级政府应探索多种多样、切实有效的免费教育和培训方式，逐步形成一个较完善的体系，不断保证失地劳动力在就业道路上获取及时有效的就业新知识、新技能，使失地农民也过上小康生活。对进城入镇的失地农民要由政府劳动部门统一负责，进行就业培训。对失地农民的教育培训，要从以下几个方面着手：一是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。要加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业的能力。另外，失地农民卖了土地进城后还不是真正意义上的“城市人”，在对失地农民进行职业技能培训的同时，还要对失地农民加强城市知识的教育，使其进行角色转换。失地农民在身份向“城市人”转变的同时，也要在生活习惯、思维观念等方面进行转变。农村的生活方式是不能适应城市的生活方式的，必然会导致失地农民的生活由于差异而发生障碍。在加强失地农民的培训时，还应对其他农民进行培训，因为今天的有地农民可能就是明天的失地农民。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县、乡、村三级农民职业技能培训网络体系；其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职校、乡职教中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。二是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。市场经济体制的建立，必然引起教育体制的变革，教育只有主动适应社会主义市场经济的建立，服务于经济建设这个中心，教育的发展才会有动力和活力。要对失地农民及时进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训，使他们能够尽快适应现代社会的就业要求。三是要把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系。要加大失地农民培训的宣传力度，以调动失地农民接受培训的积极性和主动性。把失地农民的培训纳入城镇失业人员再就业培训体系，实行订单式培训，对有创业意愿的农民进行创业知识和技能培训。充分发挥劳动保障、农委、社会团体等有关部门和行业现有培训基地的作用，支持企业岗前培训和民办培训机构参与培训。建议实行“再就业培训券”，失地农民被规划征地或实际已被征地即发给培训券，获得免费培训的权利。培训单位则可凭培训券从政府那里获得培训补贴，受培训人员比照城市失业人员可获得培训补助费。

4、构建失地农民再就业创新保障机制

农民城市化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源、加快其生产生活方式转变的重要保证。一是要引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。鼓励、扶持失地农民自谋职业，自谋职业的失地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。对开展自主创业的失地农民，农村信用社应继续发放小额贷款给予支持。二是制定优惠政策。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。凡具有就业愿望和能力且在国家法定劳动年龄内的本地农村富余劳动力，统一发给《就业登记证》，进入城镇劳动力市场求职。鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业应给予社会保险补贴、职业介绍补贴等优惠，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。三是建立健全人力资源就业信息服务网络。建立以市、县两级劳动力市场为中心、以乡镇、街道劳动力管理服务站和村委会“三位一体”的劳务信息网络机构，为失地农民就业搭建服务平台。打破城乡“藩篱”和所有制界限，取消对土地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制。四是鼓励支持失地农民自主创业。要制定和完善关于鼓励支持个体私营经济发展的政策，鼓励失地农民通过灵活多样的形式实现自主创业。建议把失地农民的就业纳入下岗工人再就业工程范畴，享受工商、税收、贷款、场地、用电等方面的创业优惠政策，使他们也象下岗工人一样能得到政府实实在在的经济扶持。应多层次地对一时找不到创业门路的失地农民进行创业培训，让他们找到自己的创业支点。

5、构建集体经济组织经营管理及收益分配保障机制

在农民市民化过程中，必须加强集体资产管理，并处理好历史遗留问题。一是加快产权和股份制改革。村集体资产特别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用，优先用于办理村民的养老保险等社会保障。对于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居时，可按村集体资产的多少进行分类改革：①资产总量大、集体企业多、收入较稳定的村，应进行股份制改革，量化到人；②总量不大、又无企业、收入不稳定的村，可进行资产托管、入股投资，量化到人；③资产较少的村，应优先用于为村民办理养老保险。加强对股份制改革后的集体资产的管理，集体资产主要投资于风险小、收入回报稳定的第三产业，其收入除用于发展再生产外，应主要用于社区公益事业建设和股民福利事业建设。二是适时组建转型的社区合作经济组织。社区合作经济组织应接管原村集体资产并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。三是完善社区合作经济组织的运作机制。明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。加快产权制度创新，允许股权内、外部自由转让，促进资产的社会化。可借鉴有的地方搞股份合作制的经验，将征占的村集体土地收益以股金方式分配给村民，通过动员村民自愿入股，再筹措部分资金，建立股份合作经济组织。并通过在村外建立特色农产品生产基地，在村内发展二、三产业，安置人员就业，将集体经济组织的收益与每个村民（股民）紧密地联在一起；或以征地补偿费置换标准厂房给农民发展集体经济；以及实行“街辖村”的“托管”过渡等做法，保证农民对集体经济财产拥有的所有权，保证集体资产保值增值，保证集体经济持续发展给失地农民提供的就业和生活保障。此外，在征地过程中，对集体经济资产不能搞平调，为其发展壮大创造条件。

6、构建失地农民权益保护法律援助保障机制

法律援助是一项保障社会弱势群体合法权益的重要工作。失地农民是一个社会弱势群体，当他们的利益受到侵害时，往往没有能力运用行政救济途径所需的各种成本（包括金钱、时间、精力、相关法律知识等）。“法律面前人人平等”的宪法原则首先要求失地农民的权益保护不能因经济状况而受到影响。“物质财富的拥有，可以有先后之分；司法正义的获得，不能有先后之别”，这就要求建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律援助。法律援助是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障，它可以通过提供法律帮助的形式，以确保失地农民在其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律、寻求保护的能力。近几年，尽管从中央到地方各级政府连续出台并实施了多项保护农民权益的法律、法规、政策和措施，但从总体上看，维护农民权益问题还没有得到有效解决，它将是我国较长时期内的历史任务。为此，一是要应尽快出台《农民权益保护法》，它是保护农民各项权利的总的法律规范。目前制定这部特殊时期的特殊法律具有现实性和紧迫性，如能出台一项好的《农民权益保护法》，将大大增强我国农民借助国家法律实现自我保护的能力，使农民的维权行动纳入法制化的轨道，降低农民在法律缺失状态下发生对抗性行为的频率，从而有利于农村政治稳定。建立健全农村最低生活保障制度。二是要加强对农民土地权益保护、农民工权益保护法律法规的贯彻落实，逐步将农民的合法财产权利以及平等参与经济活动和社会事务的权利纳入法律保障范围。重视加强农村劳动力的法律知识培训，通过培训帮助进城务工农民适应新的生活和工作环境，增强农民非农就业的能力。解决好失地农民权益保障问题，维系农村社会的稳定与长治久安。三是用人单位招用失地农民必须签订劳动合同，并严格履行合同规定条款，建立和谐稳定的劳资关系。用人单位要按合同规定给农民工办理社会保险，按时缴纳社会保险费，不得降低缴费门槛，损害失地农民的合法利益；要完善现行养老保险关系转移办法，使失地农民能与城镇职工一样实现“不论你在那里干，养老保险接着算”；用人单位要按时支付农民工的工资，严厉处罚无故拖欠和克扣农民工工资的行为，确保农民工的工资按时足额支付；要加大对非法职业介绍机构的打击力度，对从事坑蒙拐骗的非法职业介绍机构要依法予以坚决取缔和严厉打击，规范劳动力市场秩序。四是要积极推进对农村和农民的法律援助。帮助农民维护自己的合法权益，健全县、乡法律等仲裁机构，为农民提供以仲裁和调解手段为主的法律服务。

[1]高勇.城市化进程中失地农民问题探讨[J].经济学家,2004,(1).

[2]杨翠迎.失地农民基本生活保障制度建设的实践与思考[J].农业经济问题,2004,(6).

[3]常进雄.城市化进程中失地农民合理利益保障研究[J].中国软科学,2004,(3).

[4]杜洪梅.城市化进程中城郊农民融入城市社会问题研究[J].社会科学,2004,(7).

[5]赵锡斌,温兴琦,龙长会.城市化进程中失地农民利益保障问题研究[J].中国软科学,2003,(8).

[6]中共中央.关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》［M］.北京:人民出版社,2008.10.

D632.1

A

1671-5136（2011） 01-0023-06

2011-02-13

许尔君（1957-），男，甘肃民勤人，甘肃省社会科学院工作。研究方向：党建、政治理论、区域经济发展研究；

袁凤香（1964-），女，甘肃凉州人，甘肃省社会科学院工作。研究方向：区域经济发展研究。