试论我国旅游景区的三权统分问题

孟 飞 ，李经龙，贾姗姗

（安徽大学 商学院旅游管理系，安徽 合肥 230039）

试论我国旅游景区的三权统分问题

孟 飞 ，李经龙，贾姗姗

（安徽大学 商学院旅游管理系，安徽 合肥 230039）

旅游景区的所有权、经营权和管理权的统分问题近年来一直争论不休，至今没有令人信服的解决方案。在旅游景区三权分离利弊分析的基础上，认为为了达到旅游可持续发展的终极目的，虽然三权分离是市场经济下的大势所趋，但是并非每类旅游资源都适合三权分离。一般而言，世界级的品牌旅游资源和公益性的旅游资源可以采取三权合一；国家级及其以下级别的旅游资源和商业性的旅游资源可以采取三权分离。

旅游景区；三权合一；三权分离；可持续发展

在我国长期计划经济体制的影响下，旅游景区主要还是采用国家直接经营管理的模式。旅游景区的所有权、经营权和管理权三权统一集中于国家。这种三权合一的集中经营管理模式虽然具有充分发挥政府监督管理作用、统一配置全国旅游资源、保护国有资产等优势。但是，在当前社会主义市场经济的宏观环境下，由国家直接经营管理的模式在一定程度上不适合市场经济运行的要求。旅游景区管理缺乏有效的激励机制和利益驱动，势必会导致景区不能按照市场价值规律运营，旅游资源得不到合理利用和保护，资源的经济价值得不到充分的体现，景区的经济效益低下，建设和管理落后，亏损现象普遍，严重地制约了我国旅游景区的发展[1]。在此背景下，近年来全国诸多旅游景区展开了三权分离的尝试并取得了很好的效果，与此同时三权分离的理论研究越来越得到学者们的广泛关注。三权分离，改变了国家集景区所有权、经营权和管理权于一身的状况；突破了旅游景区集中经营管理的框架，创新了开发机制，实现了经营管理市场化。但是，是不是所有类型的旅游景区都适合三权分离，这是值得深思熟虑的。

1 旅游景区三权分离的优点

1.1 有利于缓解国家资金不足的矛盾

我国经济尚处于发展阶段，国家财政对旅游景区投入严重不足。目前，国家财政对我国的319处国家级自然保护区每年提供大约3000万元基础能力和管护能力建设费用，平均每个保护区只有9.40万元。区区数万经费，盖一个像样的厕所都不够，更谈不上旅游资源的保护。以世界文化遗产九寨沟为例，多年来国家投入不足1000万元，这连治理九寨沟的泥石流灾害都不够，而保护九寨沟所需的科研经费、补贴农民的费用以及实施天然林保护、生态保护和景区内农民退耕还林的费用最起码每年也需要2000万元，更不谈用兴建高档次的旅游设施和保护设施所需要的资金了[2]。九寨沟的情况绝非个例，我国的旅游景区均有严重的保护资金不足问题。如果景区仅仅以国家财政投入作为资本唯一来源，恐怕连景区自身正常运营都无法保障，更不用说进一步开发和持续保护了。然而，通过旅游景区的三权分离，放开景区经营权，实行市场化化运作，不仅在一定程度上解决了旅游景区运营资本不足的问题，还将大大改善旅游景区开发投入不足和“捧着金饭碗讨饭吃”的困境。从长远来看，三权分离有利于旅游景区资源的高效利用和整个旅游业的蓬勃发展。如四川碧峰峡景区，1993年到1997年，雅安市政府累计投资了580万元，修建游览石路，将碧峰峡原有景点串连起来，并通过建设基本的旅游基础设施，来满足游客的基本需要。1997年，碧峰峡景区门票年收入不到20万元，如此微薄的收入连景区基本的维护费都不够。1998年1月，雅安市政府转让了经营权，万贯集团开始独资开发碧峰峡风景区，并投资2亿元用于首期开发。199年12月28日，碧峰峡野生动物园正式开放。2000年，碧峰峡的旅游收入明显改观，总收入8600多万元，并为当地带来大约1.6亿元的综合收入。

1.2 有利于旅游资源的保护与开发

随着旅游业的迅速发展，各地都被旅游业强大的经济效益驱使，将旅游业放到战略性地位，纷纷投入旅游项目建设。但是，在开发的过程中出现了许多有意无意破坏旅游资源的情况。景区三权合一的经营管理模式对旅游资源的开发性破坏也起到推波助澜的作用。如果有选择地将旅游资源经营权转让，不仅可以吸引大量资金投入开发与保护，促使旅游景区由过去低投入、低开发、低保护转变为高投入、高开发、高保护，更重要的是有利于旅游业可持续发展，增强人们对旅游资源的保护意识，进一步改善景区的生态环境。如四川碧峰峡景区出让景区经营权后，为切实保护环境，万贯集团采取了以下措施：迁出景区内生活的37家农户；350万元购买景区原始森林的使用权；为防止景区周边农民砍伐林木，每年付给农民数十万元的林木保护费；把游客服务中心由最初规划的小西天位置改至现在的景区边缘地带，以最大程度的减少对生态资源的破坏；建设施工中实行“门前三包”政策即，建设队伍包种（砍一颗树补种十颗树）、包补（毁坏一平方米草地，补种十平方米）、包赔（如属不可弥补损失，则施工队伍应承担十倍罚款）；景区员工定期植树；当日垃圾当日清理等。目前，碧峰峡景区的森林覆盖率已达95%，废水、废气排放达到国家一级标准，噪声达到国家零级标准[3]。

1.3 有利于旅游景区经营管理体制创新

长期以来，我国旅游景区大多数是由国家统一经营管理，管理过于僵化，缺乏活力，难免造成景区运营中缺乏应有的动力机制。另外，相当一部分景区经营模式是接待型计划经济的产物，管理水平低下，经济效益不好，相比起居高不下的管理成本，有些景区常年入不敷出甚至出现亏本状态。然而，旅游景区经营权成功转让后，实现了政企分开，进一步明确责权，解决了政府既是裁判员又是运动员的弊病，景区管理部门集中精力完善旅游政策、开展景区规划等工作，实行强有力的宏观调控管理，强化政府监督管理。同时促使政府转变职能，把市场经营权下放给企业，让企业在竞争中发展，促进旅游景区健康、协调发展[4]。另外，旅游景区的受让企业一般是经过层层挑选而出，不仅经济实力雄厚而且内部管理人才济济，企业文化、管理理念、管理方法等都比较先进。景区一旦转由企业经营必将为原有的僵化管理注入新的活力和生机，提高经营管理水平，有效促进景区快速持续发展。

1.4 有利于促进景区周边地区经济发展

旅游业作为一种新型产业，本身具有很强的产业联动性，对地区经济发展拉动作用很大。如果某地区的旅游业得到很好发展，这个地区整体经济也就找到了迅速发展的拉动力。但是，由于传统经营管理模式和资金短缺的限制，我国许多旅游景区资源并没有得到充分挖掘和高效率发展，对于地区经济发展强大的带动作用也未充分发挥出来。旅游景区如果能够成功实现经营权转让，随着受让企业的介入为景区及周边地区带来巨额资金，既为景区的进一步开发和保护带来资金保障，又利于增加财政收入。另外，企业加大投入旅游相关基础设施建设，加快发展餐饮、住宿、购物等旅游服务性行业，可以为当地居民提供良好的就业机会，有效改善生活状况。如湖南省凤凰县八个景区在2001年12月黄龙洞投资股份有限公司介入前每年的旅游门票收入人民币 40万元以下，政府财政收入很少，地区经济发展缓慢。然而，景区经营权转让后旅游收入迅速提高，2002、2003两年凤凰县旅游总收入(26000万元)是转让前 1998—2001四年旅游总收入(17293万元)的1.50倍。2004年 ,凤凰旅游总人数达到了 187万人次 ,比上年增长 113%,旅游总收入更是高达29800万元 ,比上年增长198%[5]。以上几组数据显示出凤凰县景区经营权转让后旅游收入大幅度增长，足以反映出经营权转让对于旅游景区及其周边地区经济发展强大的促进作用。

2 旅游景区三权分离潜在的问题

2.1 国有旅游资产严重流失

近年来，我国部分旅游景区尝试了三权分离的经营管理模式变革，虽然其中不乏成功的案例，但同时也反映出许多问题。其中，国有资产的流失问题已经成为经营权转让过程中最主要和最严重的问题。首先，旅游资源不同于一般的经济性资源，除了本身具有一定地域范围内的独特性、垄断性和不可再生性等特点之外，其价值评估也较之其他资源更加复杂。旅游资源价值不仅包括有形价值和无形价值，而且还包括历史价值、景区美誉度等非经济价值，正是这些非经济价值的评价难度一定程度上造成了转让价格确定的随意性。其次，目前专门用于旅游景区的科学的资产评估方法尚未确定,连同我国关于旅游景区转让方面的法律法规也严重缺失,又助长了景区资产评估不规范和普遍低估。第三，景区所在地方政府出于增加财政收入和建设形象工程的需要，急切出让景区经营权，导致经营权转让活动不规范，有些甚至出现“寻租”和“零价”转让，给企业低价受让景区带来可乘之机。如四川碧峰峡景区转让的7 000亩国有林，期限50年，转让价只有350万，每年每亩国有林价值仅为10元。不少地方还提出了景区经营权的“零转让”方式，国有资产流失现象比较突出[6]。

2.2 政府监督管理容易错位

旅游景区经营权的转让，实现了旅游资源的政府垄断经营转向市场配置、政府管理部门从旅游资源的经营者向资源宏观管理者转变。但实际上有些政府在景区转让经营权之后出现了两种极端的行为，并未真正发挥好宏观管理的作用：一种是不舍得放掉手中的权利，因此对于企业的自主经营活动仍然干涉过多，一定程度上挫伤了企业的积极性，同时也不利于景区的市场化运作；另一种情况截然相反，政府认为将景区出让之后就“相安无事”，只等着收取丰厚的财政税收。即使出现企业掠夺性开发，游客超载等短期行为也不闻不问，结果造成景区的严重破坏。因此，景区经营权转让后政府应该正确认识自身地位和功能的转变，对于企业经营活动的宏观调控掌握好适度的原则，不能过宽也不能过紧。

2.3 企业开发与保护的冲突

景区转让经营权后由企业自主经营景区,虽然提高了景区市场化运作的灵活度，但也暴露出许多问题，最突出的就是企业迫切追求经济回报的最终目的和景区保护之间的冲突。由于一些企业主观上只注重景区的经济效益，忽略社会效益和环境效益，导致转让经营权后的部分景区不断出现游客超载、甚至急功近利的掠夺式开发，对景区造成严重破坏。另外，有些企业虽然主观上具有良好的旅游资源保护意识，但由于缺乏关于旅游规划和市场的科学指导，在旅游产品开发中容易出现盲目性，导致景区的原真性遭到破坏，这种破坏往往难以恢复，损失也难以估量[7]。

2.4 旅游监督管理无法可依

相对于迅速发展的旅游业，我国旅游法律体系建设还是比较滞后，并逐渐成为阻碍旅游业进一步发展的瓶颈。我国关于旅游资源保护方面虽然先后制定了 《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》等法律，但是，总体看来法律条例都比较笼统，关于旅游资源开发与保护的具体法律规定在一定程度上仍然存在缺失。旅游资源开发与保护的具体立法不健全容易造成旅游监督管理无法可依，反应在旅游资源经营权转让过程中更为明显。关于旅游资源开发和保护的行为没有具体的法律条文予以规范，给许多为谋取暴利破坏旅游资源的掠夺性开发行为提供了可乘之机。另外，转让过程中，由于缺乏具体法律对于公共旅游资源的权利归属给予明确界定，经常出现所有者、经营者和监督者之间权利和利益不明确，容易造成彼此之间的矛盾，降低旅游资源经营管理效率。一旦旅游资源经营权转让成功后，政府宏观监督管理缺乏法律依据导致管理漏洞、监督不力。受让旅游景区的经营企业开发经营同样缺少可供借鉴的具体法律条例和理论依据，极易导致企业经营行为盲目性甚至唯利是图，无视资源的可持续发展，无法有效保障国有资源的保值增值[8]。

3 旅游可持续发展视野下景区三权统分的对策建议

我国的旅游资源非常丰富，特别是世界级和国家级的旅游资源十分丰富，它们是我国旅游业发展的根本与保障。如何处理旅游景区的三权统分问题，才能利于旅游资源的保护，才能达到旅游业持续发展的目的，这是值得深思的问题。

3.1 世界级的旅游资源

世界级的旅游资源主要包括世界遗产、世界地质公园、世界人与生物圈保护区网络和国际重要湿地四种类型。截至2010年底，我国共有40项世界遗产、22座世界地质公园、28处生物圈保护区和37处国际重要湿地。这些旅游资源是人类的瑰宝，是世界的财富，是精华中的精华，是不容破坏的。国家应该设立旅游发展专项基金，成立世界级品牌旅游资源管委会，专门负责对它们的开发与保护，绝不能把经营权转让给以盈利为目的的企业。

3.2 国家级及其以下等级的旅游资源

截至2010年底，我国拥有35项国家自然遗产、20项国家自然与文化双遗产、208处国家级风景区、183座国家地质公园、730处国家级森林公园、319处国家级自然保护区、100处国家级湿地公园、37处国家城市湿地公园、61处国家矿山公园、370处国家水利风景区、345个国家工业旅游示范点、753个国家农业旅游示范点和2351处国家重点文物保护单位，还有众多的省市级旅游资源。这些旅游资源也是国家重要的财富，但是由于为数众多，国家财政无力全部专项保护，可以按照“坚持所有权、放活经营权、强化管理权”的原则，有选择地转让经营权，利用民间的资本对景区予以开发和保护。不过，在开发的过程中国家要做好监督管理和指导、支持工作;组织专家定期研究某个地区旅游产业的发展方针、政策、措施、方法；加强景区开发跟进，随时监督规划执行情况和具体发展进度，并及时协助解决发展中存在的问题。

3.3 公益性的旅游资源

公益性的旅游资源主要包括博物馆、城市公园和一些黑色旅游地。譬如中国抗日战争纪念馆、南京大屠杀遇难同胞纪念馆、侵华日军第731细菌部队罪证陈列馆、九一八历史博物馆、雨花台烈士陵园、皖南事变烈士陵园、重庆白宫馆和渣滓洞监狱等。这些旅游资源的经营权与管理权同样不能分离，而且应强化政府部门的管理职能，通过政府部门的专项补贴予以逐步完全免费开放，从而真正体现黑色旅游地的公益性和教育性。这样做既可以避免黑色旅游地的商业开发，也可以避免为迎合游客而对历史的曲解[9]。

3.4 商业性的旅游资源

商业性的旅游资源主要是主题公园和游乐园，由于它们是人造景点，而非国家文物遗产，所有权不属于国家，三权一般集中在开发商手里。不过，为了使景区能够更好地满足市场需求、延长生命周期，可以放手尝试分离，采取“民间资产、私人经营、专家管理”的模式，让专家学者介入旅游景区的开发管理，使景区发展更加科学理性。

4 结语

旅游景区是社会公共资源，作为资源可以盘活，但绝不能简单地一卖了之。地方政府在把旅游景区推向市场之前，要对景区的类型、发展现状、存在的问题和未来发展方向作以全面考虑，掌握资源主动权。在招商引资时，要注意甄别投资商的意图和资金实力，避免某些单位或个人以较低的价格把景区“买走”，然后高价转手，赚取利润。在签订出让合同时，政府一定要事先考虑合同约定解除的条件条款，以确保政府能够在企业不利于景区发展时脱身而出，而非不能作为的尴尬局面。在经营权出让之后，有关部门应行使好管理监督权，要求投资开发企业严格按照预定的规划方案进行开发建设，严禁开发商在景区内乱建、乱伐，破坏旅游资源。只有这样，才能切实保障旅游业可持续发展、旅游经济更好更快地发展。

[1]何佳梅，李建卫，陈艳红.旅游景区三权分离问题探讨[J].理论界,2008（3）:246-247.

[2]曹艳芬.关于旅游资源与企业资本有机结合的思考[J].孝感职业技术学院学报,2002(4):37-40.

[3]邹统钎.旅游景区开发与经营经典案例[M].北京：旅游教育出版社，2003.

[4]高爱仙.旅游景区经营权转让存在问题分析与对策研究[J].襄樊学院学报,2004(5):73-76.

[5]王凯，谭华云.景区经营权转让对边远旅游地影响的实证研究——湖南凤凰八大景区(点)的案例分析[J].旅游科学,2005,8(4):38-43.

[6]阎友兵,赵黎明.旅游景区经营权转让探析[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2005，5（3）：92-96.

[7]黄秋霞,郑耀星.旅游景区经营权转让问题与对策研究[J].乐山师范学院学报,2007,22(12):93-95.

[8]杨瑞芹.公共旅游资源“三权分离”管理模式[D].青岛：青岛大学，2004.

[9]李经龙，郑淑婧.黑色旅游研究初探[J].池州师专学报,2006,20(5):109-112,120.

A Study of Centralization and Decentralization of Three Powers in Tourist Attractions

Meng Fei,Li Jinglong,Jia Shanshan
(Department of Tourism Management,Business Colege,Anhui University,Hefei,Anhui 230039)

The ownership,operation right and management right of tourist attractions have been debated in recent years.So far,there has been no convincing solution.Based on the analysis of the advantages and disadvantages of s centralization and decentralization of powers in the tourist attractions,the paper holds that not all kinds of tourist attractions are suitable for decentralization of powers in order to achieve the ultimate goal of sustainable development of tourism,though decentralization of powers is the general trend of the market economy.In general,world class tourism brand and tourism resources in public welfare can integrate the three powers;national class and tourism resources below national class and commercial tourism resources can decentralize the three powers.

Tourist Tttractions;Integration of Three Powers;Decentralization of Three Powers;Sustainable Development

F590

A

1674-1102(2011)03-0074-04

2011-02-18

安徽省教育厅人文社会科学研究项目（2010sk059）；安徽大学青年科学研究基金项目（SKQN017）。

孟飞（1988— ），女，安徽大学商学院旅游管理系硕士研究生，研究方向为旅游开发与规划；李经龙（1978— ），男，安徽淮北人，安徽大学商学院旅游管理系副教授，博士，硕士研究生导师，主要研究方向为旅游开发与规划。

[责任编辑：陈晓华]